Согласно статье 112 Конституции Республики Беларусь [1], если суд при рассмотрении конкретного дела придет к выводу о несоответствии нормативного правового акта Конституции или иному законодательному акту, он должен через обращение в Верховный или Высший Хозяйственный суд поставить перед Конституционным Судом вопрос о признании данного акта неконституционным. Недостаточная же активность по инициированию конституционного судопроизводства общими и хозяйственными судами приводит к разнобою в судебной практике, поскольку такие акты сохраняют свою силу и могут применяться другими судами, не усмотревшими несоответствия Конституции или иному законодательному акту.
В соответствии со статьей 11 Закона ”О Конституционном Суде Республики Беларусь“ [3] определено, что Конституционный Суд не вправе осуществлять контроль и рецензирование проектов актов, конституционность которых может быть предметом его рассмотрения. В то же время именно высказывание позиции Конституционным Судом по концептуальным положениям подготавливаемых проектов законодательных актов с учетом накопленного нормотворческого опыта этого государственного органа позволяет принять закон или иной акт, не только восполняющий пробелы в регулировании определенной сферы общественных отношений, но и сбалансировано учитывающий конституционно закрепленные права граждан и юридических лиц.По этой причине в 2005 г. Конституционным Судом при участии его секретариатапроанализировано 30 проектов нормативных правовых актов, в том числе поступивших из Администрации Президента Республики Беларусь и палат Парламента, и высказаны по ним своевременные и конструктивные предложения.
2.5. Юридические службы государственных органов (организаций)
На стадии разработки любого проекта нормативного правового акта в соответствии с Правилами подготовки проектов [21] и рядом решений Правительства обязательно участие в работе над проектом юридической службы (юрисконсульта) государственного органа (организации), подготавливающего соответствующий проект (далее – юридическая служба).
Юридическая служба является самостоятельным структурным подразделением государственного органа (организации), учреждаемым для правового обеспечения функционирования данного органа (организации) и соблюдения законности в его деятельности. Юридическая служба строит свою работу на основании положения, утверждаемого на основе Примерного положения о юридическом управлении (отделе), главном юрисконсульте, юрисконсульте министерства, иного республиканского органа государственного управления, объединения (учреждения), подчиненного Правительству Республики Беларусь, местного исполнительного и распорядительного органа, утвержденного постановлением Правительства от 22 марта 1999 г. № 386 [27] (далее – Примерное положение).
Основными задачами и функциями юридической службы являются:
осуществление контроля за соответствием законодательству проектов правовых актов, представляемых на подпись руководству государственного органа (организации);
подготовка предложений по совершенствованию законодательства по направлениям деятельности государственного органа (организации), непосредственное участие в разработке проектов правовых актов в соответствии с компетенцией государственного органа (организации);
организационно-методическое обеспечение нормотворческой деятельности государственного органа (организации), обобщение и анализ правоприменительной практики;
правовое консультирование должностных лиц соответствующего государственного органа (организации) по основным направлениям его деятельности, участие в проведении мероприятий по повышению правовых знаний работников государственного органа (организации) и подведомственных организаций.
Примерным положением установлен широкий перечень прав юридической службы, который включает:
право возвращать исполнителям на доработку некачественно подготовленные и противоречащие законодательству проекты правовых актов и других документов, составлять по ним необходимые заключения и справки об устранении выявленных нарушений, самостоятельно либо совместно со структурными подразделениями дорабатывать указанные проекты;
право привлекать в установленном порядке других работников соответствующего государственного органа (организации) для осуществления мероприятий, связанных с нормотворческой деятельностью и организацией правовой работы;
право запрашивать и получать от должностных лиц государственного органа (организации) документы правового характера и другие сведения, необходимые для выполнения функций, возложенных на юридическую службу;
право проверять соблюдение законодательства в подведомственных организациях, а также в иных организациях по вопросам, входящим в компетенцию государственного органа (организации).
Однако, факты неквалифицированного правового анализа принимаемых государственными органами и должностными лицами нормативных правовых актов, выявляемые при проведении Минюстом юридической экспертизы, свидетельствуют о том, что юридические службы не всегда в полном объеме выполняют возложенные на них задачи и функции, подходя формально и узковедомственно к изучению и доработке проектов правовых актов.
Согласно Примерному положению на должность начальника юридической службы могут быть назначены лица, имеющие высшее юридическое образование и стаж практической работы по специальности, как правило, не менее трех лет. Безусловно, такой стаж для руководителя правового подразделения является довольно незначительным, поскольку за это время на должном уровне не могут быть сформированы профессиональные навыки, ”чутье“ правоведа и руководителя, оперативно принимающего правильные и выверенные решения, позволяющие максимально точно предвидеть юридические, социальные, финансово-экономические и другие последствия принятия правовых актов.
Примерным положением также введены правовые гарантии для работников юридических служб. Так, установлено, что попытки оказания незаконного воздействия на этих работников или преследование за выполнение ими своих обязанностей должны немедленно пресекаться руководством соответствующего государственного органа (организации), а виновные лица – привлекаться к ответственности; определено, что на юридическую службу не допускается возложение обязанностей, не предусмотренных Примерным положением и не относящихся к правовой работе.
3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИОННОГО МЕХАНИЗМА ПОДГОТОВКИ И ПРИНЯТИЯ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
Совершенствование организационного механизма подготовки и принятия нормативных правовых актов должно отвечать целям проводимых в стране экономических, политических и социальных преобразований и создания сильного и процветающего государства.
Полагаю, что для повышения эффективности организационного механизма подготовки и принятия нормативных правовых актов требуется осуществление на государственном уровне ряда дополнительных нижеизложенных законодательных и организационных мер. Эти меры должны быть направлены на повышение управляемости в системе нормотворческих органов и качественного уровня принимаемых нормативных правовых актов.
1. Основным направлением совершенствования организации деятельности нормотворческих органов является достижение в их практической деятельности максимального учета программного социально-экономического и политического курса, проводимого Главой государства, согласованности с данным курсом и поручениями Президента Республики Беларусь всех разрабатываемых в республике проектов нормативных правовых актов.
В этом направлении действий одной Администрации Президента Республики Беларусь не достаточно, поэтому работа по обеспечению соблюдения программного курса Главы государства должна быть усилена со стороны всех министерств и иных органов, подчиненных Правительству, местной ”вертикали“, контролирующих и надзорных органов. Из практики нормотворческих органов должен быть исключен стиль работы, направленный на лоббирование узковедомственных интересов и установление собственных ведомственных ”правил игры“, противоречащих законодательным решениям и поручениям Главы государства.
2. В качестве одной из наиболее актуальных и своевременных законодательных мер в сфере совершенствования организации подготовки нормативных правовых актов является принятие Кодекса Республики Беларусь о правовых актах, комплексно регламентирующего организационно-практические вопросы работы государственных органов (организаций) над всеми правовыми актами – нормативными и ненормативными. Это обусловлено тем, что ввиду отсутствия в законодательстве четких требований к ненормативным правовым актам, в таких ненормативных документах, как распоряжениях, письмах, телеграммах и указаниях, не проходящих необходимой юридической экспертизы, устанавливаются самостоятельные обязательные правила поведения, подменяющие нормативные акты и нарушающие права и законные интересы граждан и юридических лиц.
Принятие данного кодекса позволит устранить существующий пробел в законодательном регулировании отношений по подготовке ненормативных правовых актов, установив четкие требования к предмету таких правовых актов. Поэтому в очередном ежегодном плане подготовки законопроектов следует предусмотреть необходимость разработки концепции Кодекса Республики Беларусь о правовых актах.
3. Планирование нормотворческой работы, охватывая практически все проекты законов, не в достаточной мере затрагивает сферу принятия указов Президента, постановлений Правительства и ведомственных нормативных правовых актов. Так, исключительно планированию подготовки проектов законов посвящена одобренная Указом Президента Республики Беларусь Программа подготовки проектов законов Республики Беларусь на 2003 – 2005 г.г. и перспективной кодификации законодательства Республики Беларусь [20]. Нет и необходимой активности подчиненных Правительству государственных органов, а также местной ”вертикали“ при принятии их собственных программ и планов подготовки проектов правовых актов.