По итогам рассмотрения внесенного в установленном порядке проекта нормативного правового акта нормотворческий орган может его одобрить и принять нормативный правовой акт, отклонить проект с указанием мотивов и причин, отложить его принятие на определенный срок либо возвратить проект на доработку с указанием замечаний и предложений.
В соответствии с Законом о НПА [7] после принятия нормативных правовых актов должна быть осуществлена надлежащая организация их реализации – разъяснение положений актов уполномоченными государственными органами (должностными лицами), издание комментариев, практических пособий, финансовое, материально-техническое, правовое и организационно-техническое обеспечение реализации актов, обеспечение соблюдения сроков реализации актов.
Контроль и проверка реализации нормативных правовых актов осуществляются нормотворческими органами и уполномоченными ими иными органами (лицами), а контроль за конституционностью нормативных правовых актов – Конституционным Судом. При этом надзор за точным и единообразным исполнением нормативных правовых актов осуществляют Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры, государственный контроль за исполнением нормативных правовых актов, регулирующих отношения государственной собственности, хозяйственные, финансовые и налоговые отношения, – Комитет государственного контроля.
2. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СУБЪЕКТОВ НОРМОТВОРЧЕСТВА
2.1. Роль Главы государства и Администрации Президента Республики Беларусь в нормотворческом процессе. Основная деятельность НЦЗД И НЦПИ
Президент Республики Беларусь является основным субъектом, осуществляющим государственную координацию нормотворческой деятельности.
Более чем десятилетний опыт существования в нашей стране института президентства подтвердил правильность конституционных преобразований в республике. Именно Президент стал той консолидирующей силой, которая смогла сплотить государственные структуры, народ в целом для обеспечения сохранения гражданского мира и национального согласия.
Благодаря тому, что народ Беларуси наделил Президента полномочиями Главы государства, страна в достаточно короткое время вырвалась из конституционного кризиса и экономического застоя. Сегодняшние успехи обусловлены тем, что руководство преобразованиями осуществлялось из одного координирующего центра и при наличии единого политического и социально-экономического курса развития страны. Хаотичное и сумбурное принятие нормативных правовых актов в первые годы независимости белорусского государства сменилось целенаправленной и последовательной работой по созданию национального законодательства, концептуально отвечающего целям государственного управления на современном этапе развития нашей республики.
Президент Республики Беларусь, конституционно являющийся высшим должностным лицом и олицетворяющий единство народа, как никто другой, понимает и остро чувствует проблемы, возникающие в законотворческом процессе, и одним из основных средств и методов решения таких проблем считает активный и конструктивный диалог между всеми ветвями власти и государственными органами.
Главой государства принят целый ряд значимых мер по совершенствованию организационного механизма подготовки и принятия нормативных правовых актов в республике. К ним относится создание оптимальной системы координации нормотворческой деятельности, образование национальных центров в сфере нормотворчества и правовой информации, принятие стратегической концепции совершенствования законодательства, формирование Свода законов, издание законодательных актов, предусматривающих комплекс мер по упорядочению подготовки проектов правовых актов и взаимодействия нормотворческих органов, внедрение новых информационных технологий в сфере нормотворчества.
В соответствии с Конституцией [1], Законом Республики Беларусь ”О Президенте Республики Беларусь“ [4] Президент на основе и в точном соответствии с Конституцией Республики Беларусь издает декреты, указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Республики Беларусь. Декреты и указы Президента, если полномочия на их издание не были предоставлены законом, имеют верховенство над актами иных государственных органов и должностных лиц.
Согласно Конституции [1] декреты являются нормативными правовыми актами, имеющими силу закона, издаваемыми на основании делегированных Парламентом Президенту Республики Беларусь законодательных полномочий либо в случаях особой необходимости для регулирования наиболее важных общественных отношений (временные декреты). В Республике Беларусь принята практика издания Главой государства только временных декретов, с помощью которых решено значительное количество проблем в сфере развития национальной экономики, социальной политики государства и реализации конституционных прав и свобод граждан. Причем количество издаваемых временных декретов в последнее время из года в год сокращается, поскольку задача оперативного и внепланового пересмотра концептуальных законодательных актов в переходный период уже выполнена. Издаваемые сейчас Главой государства декреты преимущественно имеют поправочный характер, а ранее изданные декреты признаются утратившими силу после их реализации в новых законах.
Указы являются основными издаваемыми Президентом Республики Беларусь правовыми (нормативными и ненормативными) актами и направлены на реализацию Конституции и законов Республики Беларусь в интересах государства и белорусского народа. Указы издаются в целях реализации полномочий Главы государства по вопросам обеспечения соблюдения конституционных прав и свобод граждан, реализации основных направлений внутренней и внешней политики, национальной безопасности, образования государственных органов, определения статуса и назначения высших и иных должностных лиц, установления государственных праздников, награждения государственными наградами, приема в гражданство, помилования осужденных, отмены актов Правительства, местных исполнительных и распорядительных органов и др.
Правовые последствия, аналогичные последствиям, возникающим при издании указов, наступают и при издании Главой государства директив, к которым, в частности, относятся Директива Президента Республики Беларусь от 11 марта 2004 г. № 1 ”О мерах по укреплению общественной безопасности и дисциплины“ [25] и директивы Главнокомандующего Вооруженными Силами Республики Беларусь.
Распоряжения Президента Республики Беларусь издаются с целью осуществления конкретных (разовых) организационных, распорядительных и контрольных мероприятий, требующих принятия решения Президентом Республики Беларусь и, как правило, не являются нормативными. Кроме того, перечни поручений Президента Республики Беларусь, данные на мероприятиях с участием Главы государства (рабочие поездки, послания, заседания, совещания), оформляются в виде специальных протоколов поручений, подписываемых Президентом Республики Беларусь после проведения соответствующих мероприятий и проработки проектов протоколов заинтересованными государственными органами и подразделениями.
Для надлежащего обеспечения реализации задач и функций Главы государства, в том числе нормотворческих, функционирует аппарат Президента Республики Беларусь, основное место в котором занимает Администрация Президента Республики Беларусь.
В соответствии с Положением об Администрации Президента Республики Беларусь, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 23 января 1997 г. № 97 [10], Администрация Президента Республики Беларусь является самостоятельным органом государственного управления (в отличие от Аппарата Правительства). Наряду с выполнением других основных функций на Администрацию Президента Республики Беларусь возложены осуществление координации деятельности всех государственных органов (организаций) по подготовке проектов правовых актов, организация экспертизы проектов актов законодательства, вносимых на рассмотрение Президента Республики Беларусь, обеспечение взаимодействия Главы государства с органами законодательной, исполнительной и судебной власти, местного самоуправления.
Основная цель деятельности Администрации Президента Республики Беларусь – полноценное и последовательное обеспечение проведения политики Главы государства в правовой сфере, в том числе законотворческом процессе. Но это не означает, что Администрация Президента Республики Беларусь подменяет Президента Республики Беларусь. Администрация – всего лишь часть команды Главы государства, проводник его воли, бескомпромиссно стоящий на защите осуществляемой им политики. Для этого Администрации Президента Республики Беларусь совершенно не нужно превращаться в орган, раздающий ценные и незаменимые указания другим государственным структурам, а тем более работать за другие государственные органы. Ее основная цель – будучи экспертным органом, оптимально оценивать и направлять работу государственных органов, в том числе в области права, таким образом, чтобы их деятельность не была заформализована и оторвана от реальных потребностей общества, а отвечала бы исключительно национальным интересам и проводимому Главой государства программному курсу.
Согласно пункту 5 Положения о порядке рассмотрения Президентом Республики Беларусь проектов правовых актов [13] проекты декретов, указов и распоряжений Президента Республики Беларусь, законов, иных правовых актов представляются Главе государства палатами Парламента, высшими судами, Правительством, Государственным секретариатом Совета Безопасности, Управлением делами Президента Республики Беларусь, Комитетом государственного контроля, Национальным банком и иными государственными органами, непосредственно подотчетными Президенту Республики Беларусь, через Администрацию Президента Республики Беларусь, если иное не установлено Главой государства.