Как отмечалось в юридической литературе, ввиду недостатка финансовых средств в 1868 г. был издан указ, который позволял вводить мировые судебные установления во всех губерниях, где были образованы земские учреждения, независимо от наличия там общих судебных учреждений. В результате, несмотря на положения Судебных уставов 1864 г. о единстве судебной системы, в России она не была создана по причинам отсутствия достаточных финансовых средств, необходимого числа высококвалифицированных юридических кадров, неравномерности социально-экономического развития регионов Российской империи. Только в организации местных судов, без учета сословных крестьянских и инородческих судов, можно было выделить несколько различных типов судоустройств <*>.
--------------------------------
<*> См.: Устюжанинов В.А. Указ. соч. С. 18 - 20.
За период существования в России института мировых судей он неоднократно подвергался существенным изменениям. Как отмечали ученые, около десятка законов, относящихся к вопросам судоустройства и судопроизводства мировой юстиции, было принято лишь в небольшой период - с 1870 г. по 1889 г. <*>
--------------------------------
<*> См.: Полянский Н.Н. Мировой суд. Судебная реформа. М., 1915. Т. 2. С. 289.
Законом от 12 июня 1889 г. институт мировых судей был упразднен. Должности мировых судей сохранились только в столицах и нескольких крупных городах. В остальных городах вместо выборных мировых судей были введены городские судьи, назначаемые и увольняемые министром юстиции. В уездах же судебная власть постепенно перешла к земским начальникам, являвшимся одновременно чинами административного ведомства.
В соответствии с Указом Николая II "О предначертаниях к усовершенствованию государственного порядка" 1904 г. началось реформирование местного суда и восстановление в полном объеме института мировых судей <*>.
--------------------------------
<*> См.: Смыкалин А. Судебная система России в начале 20 века // Российская юстиция. 2001. N 12.
Некоторые идеи и предложения по реформированию местного суда ясно просматриваются в Законе от 15 июня 1912 г. "О преобразовании суда в сельских местностях". Причиной реорганизации судебной системы, возрождения мировых судей вновь послужил крестьянский вопрос. Аграрная реформа делала в перспективе бессмысленным дальнейшее существование институтов земских начальников и волостных судов. Их упразднение, а значит и передача административных и судебных функций соответствующим органам, были лишь вопросом времени. Подробной ревизии в этот период подверглись все нормы, связанные с общим устройством мировых судебных установлений и с судопроизводством.
Закон 1912 г. стоял по уровню юридической техники значительно выше Судебных уставов. В нем содержались пояснения многих терминов (например, прежние термины "преступление и проступок" заменены одним - "преступное деяние", первое заседание мирового съезда названо распорядительным и т.д.), была Законом уточнена (с учетом разъяснений Сената) редакция многих статей, ранее вызывавших разночтения. Мировые судьи избирались сроком на три года уездными земскими собраниями и городскими думами. Судья, прослуживший три года, мог быть избран в дальнейшем на шесть лет. Избранные мировые судьи подлежали утверждению департаментом Сената.
В то же время Закон не изменил саму систему мировых судей. По-прежнему оставались три рода единоличных мировых судей - почетные, участковые и добавочные, которые вместе составляли вторую инстанцию - мировой съезд. Но положение мировых учреждений в судебной системе России стало иным. Прежде всего территориальная подсудность уже не так строго увязывалась с уездным делением. Правило о возможности объединения в один мировой округ нескольких уездов, ранее действовавшее лишь на Правобережной Украине, распространялось теперь на всю Россию. Значительно расширялась подсудность мировых судей. Высший надзор за мировыми судьями и их съездами сосредоточивался в основном в судебных палатах (в том числе через них проходили в Министерство юстиции отчеты и наказы мировых судей и съездов). В то же время, Сенат и Министерство юстиции сохранили контрольные функции. Менялся статус председателя съезда: он приравнивался уже не к простому члену, а к товарищу председателя окружного суда.
Мировые съезды практически становились на одну ступень с окружными судами. Оставляя "съездовое начало", новая редакция Учреждения судебных установлений предусматривала, что председатель мирового съезда назначается императором по представлению министра юстиции из лиц, которые могут быть определены в должность по судебному ведомству не ниже члена окружного суда, или из участковых мировых судей, прослуживших в этой должности не менее трех лет. Предпочтение отдавалось кандидатуре, вообще не связанной с мировыми учреждениями, а значит, независимой от них. Как запасной вариант - назначался опытный мировой судья, не обремененный никакими иными обязанностями.
В некоторых крупных городах - Санкт-Петербурге, Москве, Харькове, Саратове, Кишиневе, Одессе, Казани председатели мировых съездов избирались в прежнем порядке. Выборное начало при формировании корпуса мировых судей не упразднялось. Земским собраниям разрешалось также самостоятельно устанавливать число мировых участков в уезде (вместе с заключением мирового съезда расписание участков представлялось на утверждение министру юстиции) и определять в соответствии с этим количество участковых мировых судей. Больше того, земское собрание могло в любой момент сократить число мировых участков. Одновременно с представлением этого постановления в Министерство юстиции собрание излагало свои соображения о том, кто именно из участковых судей подлежал увольнению. Главным критерием для избрания мировых судей было число полученных избирательных голосов. Подобное расширение прав земских собраний обусловлено приданием им в 1890 г. государственного характера и перераспределением полномочий внутри управленческой вертикали.
Система цензов для избрания была подвергнута существенному пересмотру. Для участковых и добавочных мировых судей требование среднего образования соединялось со службой по судебной части в течение не менее трех лет. Теперь обладатели каждого из этих условий в отдельности не могли, как ранее, по Уставам в редакции 1864 г., автоматически претендовать на избрание. Высшее образование, как и прежде, дополнительными служебными условиями не обставлялось. Наоборот, лица, прослужившие не менее шести лет в должностях предводителей дворянства, секретарей мирового съезда, земских участковых начальников или секретарей уездного съезда, могли не представлять сведений о своем образовании. Для избрания в почетные мировые судьи лицу со средним образованием предыдущей службы также не требовалось.
Если же кандидат в мировые судьи имел высшее юридическое образование, то достаточным для занесения в избирательные списки был либо половинный имущественный ценз, либо - равноценный ему - служебный. К служебному цензу относилась работа не менее трех лет в этой губернии на должностях земского участкового начальника, присяжного поверенного, нотариуса и старшего кандидата, а по судебному ведомству - не ниже мирового или городского судьи, судебного следователя или товарища прокурора окружного суда. Опытные специалисты, таким образом, могли не соответствовать имущественному цензу, который продолжал оставаться почти в прежних размерах.
Размер земельных участков не превышал вдвое, а уравнивался с размером, необходимым для участия в избрании гласных в уездное земское собрание. Недвижимость в городской черте колебалась от 15 тыс. рублей и выше - в столицах (против прежних 6 тыс. рублей) и от 3 тыс. рублей - в прочих городах. Имущественный ценз составлял 15 тыс. рублей, т.е. приблизительно в два раза больше, чем прежде.
Законом 1912 г. восстанавливался выборный мировой суд там, где он был отменен. Его восстановление решено было проводить поэтапно, начиная с 1 января 1914 г. Мировые судьи должны были приблизить суд к реалиям жизни и рассеять всеобщее недовольство старыми судами. Они провозглашались выборными, независимыми и самостоятельными. Главное их предназначение заключалось в примирении сторон, охране и утверждении существовавшего тогда социального порядка в российском обществе, помощи органам местного самоуправления.
Однако начавшаяся Первая мировая война и последовавшие за этим революционные события в России не позволили претворить этот Закон в жизнь. Временное правительство не проводило кардинальных изменений в судебной системе, пытаясь приспособить ее к своим целям и задачам. Серьезные изменения коснулись мировой юстиции 4 мая 1917 г., когда было издано постановление Временного правительства, согласно которому Закон от 15 июня 1912 г. о преобразовании местного суда был распространен еще на 33 губернии. Мировая юстиция в начале XX в. возродилась в России. Спустя пять лет Декретом о суде N 1 от 24 ноября 1917 г. мировой суд в России был упразднен вместе со всей царской системой суда. Хотя в отдельных регионах страны он просуществовал вплоть до 1920 г.
Таким образом, опыт создания и функционирования российских мировых судей имеет огромное значение не только при возрождении этого института в нынешний период развития и реформирования российской судебной системы, но и для аналогичных институтов, существующих в других странах. Многие положения действующего ныне института мировых судей были заимствованы от аналогичного института, который существовал в дореволюционной России. Многие ошибки, которые имели место ранее, продолжают допускаться и при создании нового института мировых судей. Во многом это вызвано недостаточно комплексным изучением положительных и отрицательных моментов организации и деятельности мировых судей. Особенно важными, на мой взгляд, являются существовавшие ранее положения об учете особенностей судебной системы и судопроизводства национальных окраин. В связи с этим большая свобода должна быть предоставлена субъектам Федерации не только в вопросах организации местных судов, но и в ходе судопроизводства.