Если определяющий закон «О гражданстве РСФСР» позволял получить гражданство РФ любому гражданину СССР в заявительном порядке, то уже к концу 2000 года стала вырисовываться запретительная направленность натурализационной политики. В дальнейшем порядок приобретения гражданства несколько раз менялся: в 2002 году — в сторону ужесточения, в 2003-м, после критики президента РФ, — в сторону незначительного упрощения. Причем ужесточение пришлось на момент наметившегося сокращения входящего потока, что привело к резкому снижению числа принявших гражданство РФ.
В сфере регулирования внутренней миграции был принят единственный федеральный закон «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». Закон упразднил прописку, но практика применения установленных правил регистрации не дала уйти от «крепостной» зависимости. Регистрация оказалась эвфемизмом прописки, а в функциональном смысле — инструментом уже несуществующей советской политики массовых плановых перемещений. В итоге управление миграционным потоком было утрачено. Регистрация (наряду с ситуацией на рынке жилья и социального обеспечения) оказалась сдерживающим фактором для роста пространственной мобильности в пределах страны как граждан России, так и иностранных граждан.
Следствием принятия в 2000 году инструкции МВД, регламентирующей обязательное получение вида на жительство для граждан бывшего СССР, постоянно проживающих на территории РФ, и новой редакции закона «О гражданстве» (2002) явилось резкое сокращение реального иммиграционного потока и еще больше — фиксируемого, в результате чего произошел рост нелегального сегмента. Иммиграционная политика de facto стала запретительной. В итоге сегодня лишь около 10% иностранных работников в России легально осуществляют свою трудовую деятельность.
В феврале 2002 года Миграционная служба стала частью силового ведомства, что привело к некоторым важным последствиям: приоритетными стали вопросы контроля, а одним из основных направлений деятельности — борьба с нелегальной миграцией. Главный показатель отчетности МВД — количество правонарушений — был распространен и на миграционную сферу, что неизбежно вошло в противоречие с задачами иммиграционной политики. Национальная безопасность, о которой так ратуют и которой аргументируют свою систему мер силовые ведомства, оказалась под угрозой из-за этих самых мер, поскольку ужесточение правил пребывания и санкций за нарушение закона при невозможности — даже при желании — закон соблюсти во многом спровоцировало рост нелегального миграционного потока. В то же время руководство ФМС утратило самостоятельность в принятии важных решений в миграционной политике. Например, системы «одного окна», «залоговой регистрации» так и остались декларациями о намерениях, озвученными руководством ФМС, но проигнорированными вышестоящим руководством МВД.
Если в первой половине 1990-х миграция из стран СНГ носила вынужденный характер, то с началом нового века она стала преимущественно экономической. Однако российский законодатель никак не отреагировал на явную смену характера иммиграционного потока. В результате трудовой мигрант оказался совершенно не защищен в правовом и социальном плане. Сложности получения легального статуса и разрешения на работу выталкивают работников в нелегальный сектор, к принудительному рабскому труду, где о соблюдении прав человека — начиная с техники безопасности и заканчивая бытовыми условиями — речь не идет. В последнее время инициативу по созданию структур, ориентированных на помощь мигрантам, проявляют либо общественные правозащитные организации, либо бизнес, оказавшийся в жесткой «вилке» между карательными санкциями за найм нелегалов и невозможностью оперативно и низкозатратно оформить легальный найм гастарбайтеров (сказанное в первую очередь относится к малому и среднему бизнесу).
Правительство РФ не имеет политики в отношении «умной миграции». Невозможность капитализировать полученные знания и наработанные навыки, проявить себя в науке привели к оттоку квалифицированных кадров за рубеж, более того — к закреплению механизма экспорта талантливой молодежи. Одновременно не была обеспечена необходимая интеграция и адаптация высококвалифицированного потока соотечественников из стран ближнего зарубежья, который мог бы в значительной степени снизить негативное влияние «утечки умов».
На периферии внимания управленческой элиты остается учебная иммиграция. В советское время система привлечения иностранных студентов имела мощную идеологическую базу, государство жестко регулировало и поддерживало ее. Сейчас же отсутствует какая-либо институциональная структура, которая могла бы управлять учебными потоками, несмотря на то, что студенты — одна из приоритетных категорий иммигрантов: молодые, образованные, успевающие интегрироваться в принимающий социум за время обучения. Единственный законодательный акт, принятый в отношении студентов-иммигрантов, — это поправка в закон «О гражданстве» 2003 года, предоставляющая право на упрощенный порядок приобретения гражданства тем, кто получил в РФ профессиональное образование.
Несмотря на то, что в 2004 году гражданство (на территории РФ) приняли 334 тыс. человек и катастрофический спад 2003 года (38 тыс.) преодолен, нет никаких признаков того, что власти рассматривают новых граждан как пополнение гражданского общества. Сосредоточение их на запретительном аспекте миграционной политики не позволяет решать актуальные задачи ни на одном из указанных ниже направлений.
1. Селекция потока. Россия не сумела в полной мере воспользоваться уникальным ресурсом, полученным в наследство от СССР, — русскокультурным, образованным и высококвалифицированным миграционным потоком из стран СНГ. Снижение миграционной привлекательности России привело к переориентации этого потока: сотни тысяч жителей Украины, Молдавии и Закавказья стали выбирать более гостеприимные страны Европы. Осознание этого факта приходит к власти только сейчас, когда вовсю раскручен механизм «отрицательной селекции».
2. Перемещение и расселение. Для упорядочивания системы расселения необходимо определить перспективные типы/формы поселений, произвести зонирование страны, обозначить ее опорный каркас. Направляемая иммиграция – это процесс инвестирования в перспективные формы поселений. Ныне же сохраняется опасность того, что практика управления миграцией может затормозить реформу поселенческого каркаса страны.
3. Интеграция и адаптация. От успешности интеграции иммигрантов в принимающий социум в итоге зависит решение вопросов безопасности, о чем органы, обеспечивающие безопасность, обычно не слишком задумываются, всему остальному предпочитая контроль. Вопрос глубины обязательств со стороны государства требует политического решения: можно ли позволить себе патерналистскую политику в отношении соотечественников? стоит ли брать на себя социальные обязательства в масштабах, обычных для стран ЕС? Российское государство сегодня не в состоянии выполнить даже давно обещанное, оно не справляется с отдельными социальными обязательствами в отношении собственных граждан. Авторы доклада предлагают придерживаться принципа «быть гостеприимными, но не патерналистами».
4. Натурализация. По-прежнему нет ответов на принципиальные вопросы. К примеру, для каких категорий иммигрантов надо в первую очередь максимально упрощать процедуру получения гражданства: молодых и имеющих детей, но обладающих низкой или средней квалификацией, или образованных и квалифицированных, но в возрасте, близком к пенсионному? Предоставлять ли гражданство ребенку, родившемуся на территории РФ, даже если оба его родителя — иностранные граждане (то есть узаконивать ли «право почвы», как в свое время сделали США и Франция)?
Опыт учета миграционных процессов в современной России: статистическая невразумительность
Слом системы учета населения после распада СССР был явлением закономерным. Унаследованная система оказалась неприспособленной к новой миграционной ситуации. Существующий сегодня дефицит информации о миграционных процессах обусловлен рядом причин, важнейшими из которых являются: отсутствие единства методик сбора первичной информации на территории страны; закрытость данных, собираемых МВД, МИД, ФПС, а также закрытость методик их сбора и обработки; отсутствие организационной инфраструктуры для учета и согласования сбора первичных данных.
Получать адекватную статистическую оценку миграционных процессов мешают несколько парадоксов современного учета:
— для учета иммиграции есть информация, но нет системы обработки;
— для учета эндомиграции есть система обработки, но не налажен сбор информации;
— для учета эмиграции есть желание властей, но нет заинтересованности отъезжающих.
Система статистического учета граждан, иностранцев и лиц без гражданства создается для достижения определенных целей. Эти цели детерминируют рабочую типологию миграции, перечень сведений о мигрантах, категории лиц, подпадающих под миграционный учет, степень доступности первичных и агрегированных данных. На сегодня эти цели в России определяют только силовые ведомства, которым государство предоставило полный карт-бланш. Они же являются основными пользователями информации об иммигрантах – интересы других ведомств и субъектов миграционной политики в практикуемой ныне системе статучета не отражены.