Однако эту логическую схему очень не просто приложить к обществу, поскольку его индивидуальные, групповые (коллективные), классовые, общесоциальные запросы теснейшим образом переплетены и очень часто представляют собой неразрывные узлы, сцепки; осуществление их опосредуется через деятельность (включая управленческую) субъектов разного уровня и вида. Допустим, мы смогли структурировать по субъектам множество общественно-значимых запросов, но условия социальной действительности приводят к тому, что, зачастую субъекты запросов, с одной стороны, и субъекты их непосредственного осуществления — с другой, не совпадают. Между множеством первых и множеством вторых образуются сложные, необыкновенно запутанные связи.
А отсюда — общая логическая схема самоуправления не может быть приложена к обществу без ее видоизменения. Она останется общей идеей и принципом до тех пор, пока не пройдет этап "заземления".
Анализ социальных явлений показывает, что в силу целого ряда объективных и субъективных причин общество не может исключить "чистое" управление (управление, в рамках которого управляющие и управляемые — разные люди), отношения представительства, деятельностной, в том числе профессионально-управленческой специализации. В самом деле, разве под силу человеку в одиночку решать все свои проблемы?Идеально самоуправляющееся общество при буквальном толковании термина "самоуправление" в вышеприведенном знамении — это общество с безраздельным господством натурального хозяйства в экономике, с войной всех против всех в политике, с бесконечным дроблением государства на уделы.
Исходя из этого, под подлинным самоуправлением мы должны понимать особую модель, при которой, во-первых, найдено разумное соотношение между профессионально-представительским управлением и самоосуществлением людьми своих запросов; во-вторых, субъекты любых социально значимых интересов обладают действенными средствами (прежде всего юридическими) заявления и отстаивания своих запросов; в-третьих, институты "чистого" управления и представительства (те же местные представительные органы) действуют в режиме нацеленности на постоянное выявление, справедливое согласование (справедливое — для данного уровня развития общества) и устойчивое удовлетворение всех наличных запросов общества. Следовательно, самоуправление не только не означает изъятия из общественного организма институтов представительства, профессионально-элитарного управления, но и предполагает их активную деятельность. Самоуправление, по сути, есть управленческий процесс, строящийся на основе этих трех вышеназванных принципов.
Местное самоуправление логично определять как процесс управления низовыми территориальными сообществами жителей, основанный на следующих принципах: разумное сочетание представительских институтов и институтов непосредственной демократии; предоставление всем субъектам территориальных сообществ жителей широких возможностей по заявлению, отстаиванию и проведению в жизнь собственных интересов; политико-правовая привязанность органов местного самоуправления к коренным запросам жителей.
Понятно, что подобное состояние саморегуляции — не факт действительности, а скорее идеальная цель, к которой необходимо стремиться. Следовательно, конституционная формула "местное самоуправление" должна толковаться не как подтверждение того, что есть, а как конституционно-правовая цель для всех, на кого распространяет свое действие российская Конституция.
Представляется, что изложенное выше понимание местного самоуправления составляет ценностную суть законодательного его определения, содержащегося в ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. Законодателем под местным самоуправлением понимается "... признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций".
В законодательном определении ключевым является указание на самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения.
Самостоятельная деятельность — значит осуществляемая людьми по своей воле и в своем интересе. А что означает осуществление деятельности под свою ответственность? В правоведении принято различать положительную и отрицательную ответственность:
1. Положительная ответственность — это понимание важности своих действий для общества, стремление и желание выполнить их как можно лучше, эффективнее, быстрее, надлежащее осуществление своей социальной роли. В правовой сфере она связана с социально-правовой активностью, проявлением инициативы при реализации правовых предписаний.
2. Отрицательная ответственность связана не с собственным сознанием личности, а с внешним воздействием на нее со стороны общества, государства, иных лиц. Ее суть — возложение на индивидов обязанности претерпевать лишения за совершенные ими правонарушения.
Конечно, закон, говоря об ответственности населения, Имеет в виду ответственность положительную. Деятельность под свою ответственность - это не обязанность населения претерпевать коллективные лишения, применяемые государством, а обязанность деятельно осуществлять собственные самоуправленческие права. Правда, ответственное самоуправление предполагает, что в случае ненадлежащего осуществления гражданами своих прав, вытекающие отсюда неблагоприятные социально-экономические, политические и другие последствия ложатся на население и могут государством не компенсироваться.
Что значит деятельность, признаваемая и гарантируемая Конституцией? Признаваемая — это деятельность, реализуемая людьми как их естественное социальное притязание в одностороннем порядке независимо от ее правового допущения. Государство с помощью правовых средств лишь упорядочивает, внешне оформляет самоуправленческую активность местного населения, не учреждая ее. Гарантируемая — подкрепляемая, защищаемая государством с помощью ряда мер, прежде всего, тех, что предусмотрены конституционно. Имеется в виду материальное, организационное, методическое и другое содействие местному населению, органам местного самоуправления со стороны государства.
Уточняя содержательные, пространственные и субъектные рамки самоуправленческой деятельности населения, законодатель, раскрывает смысл таких категорий, как "вопросы местного значения", "муниципальное образование", "референдум", "муниципальные выборы", "органы местного самоуправления", "должностное лицо местного самоуправления" и др. (ст. 1, 6, 14-18, 23 и др. Федерального закона от 28 августа 1995 г.).
Содержание местного самоуправления составляют вопросы местного значения, под которыми разумеются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности муниципальных образований, отнесенные к таковым уставами муниципальных образований в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации. Таким образом, вопросы местного значения — это совокупность дел, во-первых, нацеленных на обеспечение нормальной жизнедеятельности низовых территориальных коллективов жителей и, во-вторых, решаемых самими этими коллективами самостоятельно или предрасположенных к такому решению, пусть и посредством публично-властного механизма управления, разделяющего управляющих и управляемых, но не на более высоких управленческих уровнях: региональном, общефедеральном.
Анализируемый закон в ст. 6 очерчивает круг вопросов местного значения, называя 30 предметов ведения местного самоуправления и определяя, что "муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти" (ч.2 ст.6). Заметим, что предметом местного самоуправления могут быть и государственные дела, вопросы государственного значения: в силу ч.2 ст.132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями.
Пространственные рамки управленческой деятельности низовых коллективов жителей по решению вопросов местного значения законодатель задает с помощью категории "муниципальное образование".
Муниципальное образование — это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения или иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления(ч.1 ст.1 Федерального закона от 28 августа 1995). Таким образом, главным пространственным принципом организации местного самоуправления провозглашается поселенческий принцип; основой местного самоуправления выступают территории поселений разного типа, хотя законодательная фраза "иная населенная территория" оставляет возможность для выделения в качестве муниципальных образований территорий административно-территориальных единиц: сельсоветов (сельских округов, волостей), районов, уездов и т. д.
Отличительными признаками муниципального образования выступают:
1) осуществление в его рамках местного самоуправления;
2) обособленная муниципальная собственность;
3) местный бюджет;
4) выборный орган местного самоуправления;
5) населенная территория;
6) устав муниципального образования, зарегистрированный в установленном законодательством порядке.