«Субъектам Федерации предоставлено значительное поле выбора организационных форм существования органов исполнительной власти. На региональном уровне нет и не может быть (с учетом особенностей федеративного устройства РФ) какого-либо одноуровневого или же просто однотипного субъекта исполнительной власти. Вместе с тем, федеральный законодатель предусмотрел и некоторое ограничение, заключающееся в необходимости соответствия структуры исполнительных органов власти субъекта РФ и порядка ее определения конституции (уставу) субъекта России»[8].
Закрепление в федеральном законодательстве положения, согласно которому структуру исполнительных органов государственной власти на региональном уровне определяет высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ вполне логично и оправдано. Оно определено важным местом и значением высшего должностного лица субъекта РФ в системе региональных органов исполнительной власти. В этом отчасти проявляется организационная обособленность и независимость региональных органов исполнительной власти. Конкретная же структура органов региональной исполнительной власти зависит от стоящих перед высшим исполнительным органом субъекта РФ задач, которые меняются с течением времени. Как правило, изменение структуры органов исполнительной власти субъекта РФ происходит после смены высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Федерации, а также в связи с формированием нового высшего органа исполнительной власти субъекта России.
Каждый орган исполнительной власти субъекта РФ, действует на основе соответствующего положения, в котором, указываются основные задачи и функции органа исполнительной власти, его права и обязанности, статус руководителя, а также закрепляется основа внутренней структуры органа. В органах исполнительной власти субъекта РФ не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений.
В то же время, изложенное нельзя понимать как запрет для должностных лиц органов исполнительной власти субъекта РФ, государственных служащих субъекта РФ состоять членами политических партий, общественных и религиозных объединений. Они вправе участвовать в их деятельности в личном качестве, без использования своего должностного и служебного положения.
Возглавляет орган исполнительной власти субъекта РФ его руководитель. Названия должностей руководителей отраслевых, функциональных, территориальных и контролирующих органов исполнительной власти различаются в зависимости от вида органа (руководитель, председатель, начальник). Назначение на должность и освобождение от должности руководителей указанных органов (как и их заместителей) осуществляется распоряжениями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. По сложившейся практике многие руководители отраслевых и функциональных органов исполнительной власти одновременно являются членами высшего органа исполнительной власти субъекта РФ. Большое значение имеют такие структурные элементы органов исполнительной власти субъекта РФ как управления, отделы, подразделения, группы. «Кирпичиками» структуры региональных органов исполнительной власти являются должностные лица и государственные гражданские служащие субъекта РФ, под которыми понимаются граждане, осуществляющие профессиональную служебную деятельность на должностях государственной гражданской службы субъекта РФ по обеспечению исполнения полномочий региональных исполнительных органов и получающие денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ»[9].
Таким образом, орган исполнительной власти субъекта Федерации это орган, осуществляющий государственную исполнительную власть, их соподчинение и взаимодействие с иными органами государственной власти и органами местного самоуправления.
1.2 Виды органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
Системы исполнительной власти в субъектах Российской Федерации достаточно разнообразны, как по видам органов, так и по структурно-функциональным взаимосвязям между ними. Большинство конституций и уставов субъектов Федерации не дают полного представления о действующих на их территориях системах исполнительной власти, уделяя внимание лишь отдельным элементам – статусу высшего должностного лица или полномочиям органа общей компетенции. Иногда вопрос о системе пытаются решить, используя категорию структуры исполнительной власти – например, закон Республики Карелия «О структуре исполнительной власти Республики Карелия», или категорию схемы управления краем, областью – глава 23 Устава Томской области называется «схема исполнительной власти Томской области».
Под системой исполнительной власти субъекта Федерации понимается «совокупность органов субъекта Федерации, осуществляющих государственную исполнительную власть, их соподчиненность, средства их взаимодействия с иными органами государственной власти и органами местного самоуправления»[10].
В единую систему исполнительной власти субъекта Российской Федерации включаются:
а) глава исполнительной власти субъекта Федерации – президент республики, глава администрации, губернатор, и т. д.;
б) исполнительный орган государственной власти общей компетенции (правительство или администрация);
в) исполнительные органы государственной власти специальной компетенции (отраслевые и межотраслевые);
г) территориальные органы государственной исполнительной власти общей компетенции, действующие в границах административно-территориальных образований (городов и районов республиканского или областного подчинения, и т. д.) или на территории административных (управленческих) округов;
д) территориальные органы государственной исполнительной власти специальной компетенции, являющиеся структурными подразделениями органов общей компетенции или отраслевых (межотраслевых) органов субъекта Федерации.
Разновидностями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации являются министерства, государственные комитеты, комитеты, департаменты, управления, инспекции и иные органы исполнительной власти. Министерство - это «орган исполнительной власти субъекта РФ, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной определенной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных органов исполнительной власти субъекта РФ»[11]. Например, министерство образования, министерство здравоохранения, министерство экономического развития и другие. Департамент, комитет, управление - это органы исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющие межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Например, комитет по молодежной политике, спорту и туризму, управление кадровой политики и государственной службы. Департаменты создаются для осуществления управления в сфере деятельности, признанной приоритетной в субъекте РФ. Комитеты создаются для осуществления государственного отраслевого или межотраслевого регулирования по вопросам, отнесенным к их ведению. Управления создаются для осуществления государственного функционального регулирования в определенной сфере деятельности. Таким образом, департаменты могут быть как отраслевыми, так и функциональными органами власти. Комитеты являются отраслевыми, а управления функциональными органами. Указанное деление не всегда четко прослеживается на практике.
В некоторых субъектах России (например, г. Москва) образованы и действую территориальные органы исполнительной власти субъектов РФ (префектуры, управы). Особую функцию выполняют контролирующие органы исполнительной власти субъектов РФ - инспекции, осуществляющие государственный контроль и надзор в отведенной им сфере хозяйства.
Кроме того, выделяют следующие виды органов исполнительной власти субъектов РФ:
- органы общей компетенции;
- органы отраслевой компетенции;
- органы межотраслевой компетенции;
- органы внутриотраслевой компетенции;
- единоначальные органы;
- коллегиальные органы;
- органы, где единоначалие сочетается с коллегиальностью.
Всю систему региональных органов исполнительной власти возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ
Несмотря на то, что на территории субъекта РФ как непосредственно, так и через создаваемые ими территориальные органы функционируют федеральные органы исполнительной власти, они не включены в систему органов исполнительной власти субъекта РФ.
Высший региональный орган исполнительной власти возглавляет всю систему региональных органов исполнительной власти и является постоянно действующим. Так, согласно ст. 44 Устава города Москва «Правительство Москвы является высшим постоянно действующим коллегиальным органом исполнительной власти города Москвы, обладающим общей компетенцией и обеспечивающим согласованную деятельность других органов исполнительной власти города Москвы»[12]. В соответствии со ст. 58 Устава Омской области постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Омской области является Правительство Омской области. Правительство Омской области возглавляет систему органов исполнительной власти Омской области. На основании ст. 78 Устава (Основного Закона) Алтайского края администрация Алтайского края является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Алтайского края.