Возрождение в СССР и в России института подлинных выборов началось лишь в 1988 г. после принятия новых избирательных законов2. Уже выборы народных депутатов СССР, прошедшие весной 1989 г., были в значительной степени свободными и альтернативными.
Особенностью этой кампании стало избрание одной трети народных депутатов от общественных организаций. Такой порядок справедливо подвергался критике как отступление от принципа всеобщего, равного и прямого избирательного права. Лишь отдаленно избрание депутатов от общественных организаций напоминало выборы по пропорциональной системе: общей являлась только идея представительства общественных организаций. Однако важнейшее, существенное отличие состоит в том, что при использовании пропорциональной системы сами избиратели определяют, сколько мандатов получает та или иная партия или организация, причем после того, как организации самостоятельно выдвинут свои списки. Здесь же все было наоборот: число мандатов для каждой общественной организации жестко закреплялось в законе, после чего руководящие органы этих организаций выбирали своих депутатов. При этом в условиях сохраняющейся однопартийной системы общественные организации, получающие депутатские мандаты, представляли не столько политические, сколько корпоративные интересы.
Изобретение этой, не имеющей аналогов в мире квазипропорциональной системы позволило КПСС сохранить свое доминирующее положение на Съезде народных депутатов. Однако ее применение внесло свой деструктивный вклад в делегитимацию союзных представительных органов власти.
Уже в период 1990–1993 годов, в условиях явного кризиса однопартийной системы, со стороны экспертного сообщества было предпринято несколько попыток разработки проектов восстановления в России пропорциональной избирательной системы. И один из этих проектов был реализован в форме положения, утвержденного указом Президента Российской Федерации, для выборов депутатов Государственной Думы, прошедших в декабре 1993 г. по так называемой смешанной системе: половина состава Думы избиралась по мажоритарной системе относительного большинства, половина – по пропорциональной.
Эта модель сохранилась на выборах Государственной Думы второго, третьего и четвертого созывов, несмотря на неоднократные попытки пересмотреть ее в сторону увеличения доли депутатов, избранных по мажоритарной системе, или полностью отказаться от выборов по пропорциональной системе.
На региональных выборах до 2003 г. пропорциональная избирательная система применялась лишь в небольшом числе субъектов Федерации. На местных выборах эта система использовалась только в некоторых муниципальных образованиях Красноярского края.
Перелом наступил после 2000 г., когда правящая элита взяла курс на усиление роли партий в политической жизни страны, причем проводить данный курс было решено с помощью главным образом принудительных мер. Одной из таких мер стало введение обязательного избрания не менее половины депутатов региональной ассамблеи по пропорциональной системе. Следующим шагом стал переход на полностью пропорциональную систему на выборах депутатов Государственной Думы.
Выборы федерального парламента целиком по пропорциональной системе еще впереди. Но уже сегодня можно попытаться оценить это нововведение, а также некоторые сопутствующие ему изменения в избирательном законодательстве, в частности, радикальное увеличение числа региональных групп, на которые должен быть разбит партийный список.
Что касается выборов депутатов региональных ассамблей, то за последние полтора года они прошли уже в 32 субъектах Федерации, и накоплен большой опыт, который пока еще не стал предметом детального исследования. Правда, Центризбирком уже дважды рассматривал аналитические записки, посвященные этим выборам3. Однако данные материалы не могут нас полностью удовлетворить, поскольку они, во-первых, поверхностны, а во-вторых, не вполне объективны.
В настоящей работе предпринята попытка комплексного анализа практики применения пропорциональной избирательной системы в Российской Федерации на выборах всех уровней. При этом обсуждаются перспективы использования различных разновидностей данной системы, в том числе и тех, которые еще не нашли в нашей стране своего применения.
При работе над данным исследованием были использованы и переработаны материалы, ранее написанные авторами и опубликованные ими в журналах и сборниках4.
Авторы выражают благодарность В.Г. Акаевичу, А.Ю. Бузину, А.Ю. Глубоцкому, Г.В. Голосову, О.Н. Каюнову, Д.А. Левчику, А.М. Трофимову за помощь в собирании материала и ценные замечания.
1 См.: Иванченко А.В., Курицын В.М. Российское народовластие: уроки истории. М., 2005. С. 26–82.
2 В 1987 г. в порядке эксперимента проводились альтернативные выборы в местные Советы по многомандатным избирательным округам. Однако эти выборы оставались еще декоративными из-за их “заорганизованности”, а также вследствие того, что у избирателя не было стимула делать реальный выбор.
3 См.: постановления Центризбиркома от 1 июня 2004 г. № 105/825-4 и от 9 июня 2005 г. № 146/991-4 (Вестник ЦИК РФ 2004. № 10. С. 12–38; 2005. № 7. С. 148–176), а также: Вешняков А.А. Опыт применения пропорциональной избирательной системы: итоги и выводы // Журнал о выборах. 2005. № 3. С. 5–11.
4 См.: Иванченко А.В., Курицын В.М. Всероссийское Учредительное собрание // Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия. М., 2003. С. 24–35; Глубоцкий А.Ю., Кынев А.В. Опыт смешанных выборов в российских регионах // ПОЛИС. 2003. № 2. С. 124–143; Любарев А.Е. Избирательные системы и российское электоральное законодательство // ПОЛИС. 2003. № 4. С. 102–129; Кынев А., Любарев А. Новые региональные законы о выборах: проблемы введения смешанной избирательной системы // Право и жизнь. 2003. № 61 (9). С. 166–184; Кынев А.В. Переход к смешанным выборам в регионах: “принудительная трансформация” // ПОЛИС. 2004. № 2. С. 32–41; Кынев А.В. Особенности региональных выборов 2004–2005 годов: кризис основных системных партий // Журнал о выборах. 2005. № 3. С. 17–21; Кынев А.В. В ожидании нового электорального предложения. Выборы региональных законодательных собраний конца 2004 – начала 2005 г. // ПОЛИС. 2005. № 3. С. 116–130.
Глава 1. Многообразие избирательных систем
Традиционно российское правоведение различает понятия “избирательная система” в широком и узком смысле.
Под избирательной системой в широком смысле обычно понимается система общественных отношений, связанных с выборами органов публичной власти. Очевидно, что избирательная система в таком широком смысле регулируется не только правовыми нормами.
Понятие “избирательная система” в узком смысле очень часто определяется просто как способ или порядок определения результатов голосования или как порядок распределения мандатов по результатам голосования. Это не совсем правильно, поскольку при подобном подходе не учитывается ряд важных аспектов.
Некоторые авторы, справедливо отмечая, что каждое понятие должно употребляться только в одном смысле, предлагают отказаться от использования термина “избирательная система” в узком смысле, заменив его на “способ определения результатов голосования”. Нам, однако, представляется, что такая замена не оправданна. Как будет показано далее, это понятие не сводится только к способу определения результатов голосования, а в действительности представляет систему важнейших юридических норм. Кроме того, данный термин принят в зарубежной литературе, и отказ от него осложнит взаимопонимание российских и зарубежных правоведов.
По нашему мнению, под избирательной системой (в узком смысле) следует понимать совокупность правовых норм, определяющих, каким образом итоги голосования избирателей трансформируются в результаты выборов.
1.1. Классификация избирательных систем
1.2. Предпосылки многообразия избирательных систем
1.3. Избирательные системы, применявшиеся на выборах в Российской Федерации
1.4. Национальные квоты – модификация избирательной системы с целью защиты прав коренных малочисленных народов
1.5. Избирательные системы и обеспечение избирательных прав
1.1. Классификация избирательных систем
Обычно выделяют две “основные” избирательные системы – мажоритарную и пропорциональную. Иногда к ним добавляют смешанную систему и полупропорциональную. В некоторых случаях в качестве отдельной системы рассматривают модель единственного передаваемого голоса.
Подробнее всего в отечественной литературе современные избирательные системы описаны в учебнике по конституционному праву зарубежных стран (под редакцией Б.А. Страшуна), где в специальные параграфы выделены мажоритарная система относительного, абсолютного и квалифицированного большинства, система единственного непередаваемого голоса, кумулятивный вотум, система пропорционального представительства политических партий, “панаширование”, система единственного передаваемого голоса, смешанные системы. Однако в указанной книге отсутствует четкая классификация избирательных систем.
По мнению ряда авторов, выделение в качестве особого вида избирательных систем, призванных учитывать интересы меньшинства (система единственного непередаваемого голоса, кумулятивный вотум, система единственного передаваемого голоса), может быть оправданно лишь в историческом плане – как определенный промежуточный этап в эволюции законодательства. Эти системы объявляются “побочными ответвлениями” традиционных избирательных систем. С нашей точки зрения, такая оценка поверхностна, ибо основана на изучении лишь общегосударственных избирательных систем и не учитывает многообразия ситуаций на региональном и местном уровнях, в том числе и тех, которые складываются в нашей стране.