Необходимо отметить, что вместо термина "самоуправление" в законодательстве того времени использовался термин "общественное управление", под которым понималось выполнение обществом (общественными силами) препорученных ему государством задач, не более того. Как отмечают исследователи, при такой трактовке не так режет глаз и беспрецедентный административный контроль за этими учреждениями. И все же это было само управление, что подтверждается и порядком их образования, и тем широким кругом вопросов, которые пытались решать и успешно решали земские и городские учреждения.
Городское общественное управление отличается от сельского по общепринятом понятиям о городе и селе, эти две среды общественного быта признаются различными и уподобление им вовсе не допускается. Согласно Л.А. Велихову: "Город, какой бы он ни был, не может управляться такими же порядками, как село, у городских обывателей предполагаются совершенно другие интересы, чем у сельских, а именно торговля и промыслы, между тем как последние исключительно заняты земледелием". На этом основании в законодательстве России было проведено разграничение между городским и сельским обществами.
Города были выделены в особые единицы управления Петром I, который применил к ним начала самоуправления. В целях оказания содействия развитию промышленности и торговли он изменил систему городского управления, введя выборный элемент в органы управления. Однако, реальной власти выборные должностные лица не получили. Они только стали дополнением административного аппарата управления, обеспечивающего сбор подушной подати и других видов поборов с посадского населения, поставку рекрутов, выполнение государственных служб и повинностей. Городское управление с элементами самоуправления носило, так же как и дворянское, скорее сословный характер, а не территориальный. Оно было призвано удовлетворять общие интересы сословия, а не местности. В течение XVIII века созданные Петром I городские учреждения были полностью дезорганизованы.
Первая попытка установить в России городское самоуправление была сделана в Городовом положении 1785 г, по Жалованной грамоте на права и выгоды городам Российской империи Екатерины II, которая расширила и довольно подробно регламентировала организацию и деятельность органов городского самоуправления. Представители всех сословий, проживавших в городах и удовлетворявших имущественному и возрастному цензу, получили право выбирать органы городского самоуправления, которые, тем не менее были поставлены под контроль администрации. В силу того, что органы городского самоуправления не обладали достаточной самостоятельностью, реальная власть в городе принадлежала администрации, а они ведали в основном второстепенными вопросами, такими как благоустройство, продовольствие, санитарное состояние, развитие торговли и промышленности. Причем решение этих вопросов требовало, как правило, согласования с органами местной администрации и проходило под их контролем. Хозяйственная деятельность органов самоуправления не обеспечивалась достаточными финансовыми средствами. И, тем не менее, несмотря на все недостатки установленного общественного городского управления нельзя не отметить в нем "всесословности" активного избирательного права.
Положение об общественном управлении Санкт-Петербурга, принятое в 1846 г., сохраняя принцип общности избирательного права, вводит строгую сословность, повышает избирательный ценз и еще более усиливает правительственную опеку. Оно не обеспечило органам городского самоуправления действительной самостоятельности по отношению к центральной администрации, т.к. их деятельность жестко контролировалась администрацией.
Развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок земская и городская реформы Александра II, которые преследовали две цели: децентрализацию управления и развитие начал местного самоуправления в России.
В середине XIX века началась подготовка общей реформы городского самоуправления во всех городах России. Недостатки городского управления довольно сильно ощущались на местах, поэтому Министерство внутренних дел в ответ на ходатайство городов о введении нового городового положения в 1862 г. приступило к подготовке городской реформы. Она имела целью поднять хозяйство городов и привлечь к управлению ими финансовую и торговую буржуазию. Разработка проекта нового городового положения затянулась на 8 лет. Для изучения местных особенностей и экономического положения были образованы в городах России особые комиссии из владельцев недвижимого имущества (являвшихся депутатами сословий), которые собрали обширный исторический, статистический и бытовой материал и высказали предложения по поводу будущего закона.
Принципы организации городского самоуправления, которые определило Городовое положение от 16 июня 1870 г., были основаны на опыте земского самоуправления. Как известно, в России в течение полувека местное самоуправление действовало в виде земств, поэтому здесь целесообразно рассмотреть, в чем же заключалась суть земской реформы.
В марте 1859 г. специальная комиссия, созданная при Министерстве внутренних дел, пришла к выводу о необходимости передать ведение местных дел выборным учреждениям. 1 января 1864 г. Положение о губернских и уездных земских учреждениях было утверждено Александром II.
Главным вопросом стало отграничение местных дел от политических и общегосударственных проблем. Согласно Положению 1864 г. земства являлись всесословными учреждениями и основывались на принципах выборности всех гласных, зависимости избирательного права от имущественного ценза, формального равенства и сменяемости гласных. К решению вопросов местного хозяйства привлекались широкие слои населения: представители дворян, торгово-промышленной буржуазии и крестьян.
Кру деятельности земств был достаточно широк. По Положению 1864 г., они должны были заниматься "пользами и нуждами" губерний и уездов. Эта статья обычно трактуется так, будто земствам отводились только хозяйственные дела. Между тем целый ряд отраслей народной жизни, включенный в компетенцию земств, выходил за пределы хозяйственных занятий.
В распоряжение земских учреждений передавались суммы губернского земского сбора. Министерство финансов предписало местным Казенным палатам предоставить в полное распоряжение земства "все остатки наличных денег, недоимок и оклада собственно губернского земского сбора ... в том количестве, в каком они окажутся по день передачи их в заведывание новых земских учреждений".
Неполнота земской реформы заключалась в том, что она вводилась главным образом в европейской части России, а также в том, что земские органы учреждались только на уровне губерний и уездов. В самых мелких административных единицах — волостях — земства не предусматривались. Не предполагалось и создание общегосударственного органа, который объединил бы усилия всех земств. Тем не менее, дурная реформа положила начало развитию местного самоуправления в России,
Успех земской реформы во многом был обусловлен тем, что она проводилась комплексно наряду с крестьянской, судебной и финансовой реформами.
Несмотря на очевидные и существенные недостатки, земская реформа в целом была одобрена либеральной общественностью. Успех этого мероприятия заставил правительство всерьез заняться вопросом общественного самоуправления городов. Проектные работы начались в 1862 г., а в 1866 г. проект был представлен в Государственный совет. При разработке городской реформы учитывался первый опыт земств.
Городовое положение 1870 г. существенно изменило формирование органов городского самоуправления, введя принцип имущественного ценза. В соответствии со ст. 17 "всякий городской обыватель, к какому бы состоянию он не принадлежал, имеет право голоса в избрании гласных при следующих условиях: 1) если он русский поданный; 2) если ему не менее 25 лет от рождения; 3) если он, при этих двух условиях, владеет в городских пределах, на праве собственности, недвижимым имуществом, подлежащим сбору в пользу города, или содержит торговое или промышленное заведение по свидетельству купеческому; или же, проживает в городе в течение двух лет сряду перед производством выборов, хотя бы и с временными отлучками, уплачивает в пользу города установленный сбор со свидетельств: купеческого, или промыслового на мелочный торг, или приказничьего первого разряда, или с билетов на содержание промышленных заведений,.,; 4) если на нем не числится недоимок по городским сборам".
В Городовом положении 1870 г. впервые в истории городского самоуправления устанавливалось, что избирательные собрания "не имеют права давать избранным гласным никаких инструкций".
Органами городского общественного управления являлись городские избирательные собрания, которые создавались исключительно для избрания гласных городской думы через каждые 4 года; городская дума и городская управа.
Главным органом городского общественного управления была городская дума, которая представляла собой все городское общество. На этом основании она ведала делами, касающимися всего городского общества и действовала от его имени. Ее председателем был городской голова, одновременно являвшийся и председателем управы, что нарушало принцип разделения представительной и исполнительно-распорядительной властей. Правда, такое совмещение было гарантией от возможных противозаконных постановлений думы. Городской голова избирался думой и утверждался министром внутренних дел в губернских городах, а в других — губернатором.