Показатели эффективности реформ государственного управления в России: возможные подходы (стр. 2 из 5)

Система показателей «второго поколения» основана на предположении о том, что исполнительная власть функционирует в системе определенных внешних и внутренних ограничений и обладает определенными возможностями для осуществления своей деятельности, характеризуемыми показателями процесса и показателями результативности. Примеры показателей «второго поколения» приведены во Врезке 1.

Необходимо отметить, что показатели государственного управления «второго поколения» существенно варьируются по времени, когда эффект от преобразований становится очевидным, а также по степени внешнего воздействия: в то время как в краткосрочном плане реформы государственного управления незначительно влияют на показатели качества государственных услуг, некоторые «внутренние» показатели эффективности (связанные с численностью, финансированием и т.п.) отражают преобразования в сфере государственного управления достаточно быстро, однако являются менее значимыми для общества в целом. На уровне конкретных стран показатели эффективности государственного управления, как правило, носят «целевой характер» и привязаны к достижению национальных приоритетов в сфере предоставления определенных государственных услуг или совершенствования процедур и процессов деятельности государственных органов. В Великобритании достижение таких приоритетов выражено в определенном перечне целевых показателей, ответственность за выполнение которых несут определенные ведомства. Примеры целей и показателей эффективности в области развития государственного управления, закрепленных за Секретариатом Кабинета приведены во Врезке 2. Интересна также практика контроля за достижением утвержденных целевых показателей. Например, в Великобритании из всех целевых показателей эффективности (свыше 100), по усмотрению Премьер-Министра отбираются 30 – 40 наиболее значимых показателей эффективности, контроль за достижением которых возлагается на Отдел по обеспечению эффективности деятельности. Затем ведомства, отвечающие за достижение приоритетных показателей совместно с сотрудниками данного отдела разрабатывают план по достижению поставленных результатов, определяющий как необходимые мероприятия по достижению цели, так и промежуточные значения приоритетных показателей, зависящие от скорости наступления отдачи от предпринятых мероприятий. Отдел по обеспечению эффективности деятельности осуществляет периодический мониторинг выполнения данного плана, сравнивая динамику (траекторию) изменения целевых значений приоритетных показателей по сравнению с плановыми значениями с целью своевременного осуществления необходимых корректировок плана либо изменения политики в данной области.

Кроме того, существует опыт проведения комплексных оценок эффективности деятельности государственных органов на уровне отдельных стран. Примером может служить Проект эффективности деятельности правительства в США, в ходе которого администрациям штатов, городов и графств на основе обследований, изучения документов и интервью были присвоены рейтинги эффективности государственного управления в следующих областях: финансовое управление, управление инвестициями, управление кадрами, управление ИТ и управление, ориентированное на результаты. Методология оценки позволяла выявить наиболее «узкие места» в деятельности суб-национальных администраций и разработать меры по совершенствованию определенных аспектов их деятельности. Интересно, что оценка эффективности была основана не только на изучении конечного эффекта от деятельности государственных органов, но и на изучении связей между качеством управления ресурсами и предоставлением государственных услуг[7].

Страны, где реализуются широкомасштабные реформы государственного управления, сталкиваются с необходимостью мониторинга прогресса реализации программ реформ как таковых, что обуславливает необходимость разработки программных показателей эффективности, нацеленных на измерение прогресса в реализации определенных программных мероприятий и достижении целей преобразований. В Болгарии такие показатели эффективности были разработаны на основе «Стратегии государственного управления – от

вступления к интеграции, 2003 – 2006 гг.» (Врезка 3).

Для проведения комплексной оценки прогресса в сфере государственного управления подобные «программные» показатели эффективности, отслеживающие результаты реализации программ реформирования, должны быть дополнены более обобщенными индикаторами, отражающими наличие существенного и долгосрочного эффекта от действий правительства на эффективность государственного управления в целом. Поэтому представляется, что в условиях необходимости мониторинга и оценки масштабного комплекса преобразований, реализуемых в настоящее время в сфере государственного управления в России, целесообразно выработать комплексный подход, который позволил бы увязать различные программы реформ и оценить их эффективность по отношению к целям, определенным Правительством.

2. Подходы к разработке показателей эффективности реформ государственного управления в России

Ряд недавних эмпирических исследований показывает, что качество государственного управления влияет на приток иностранных инвестиций в страну[8], а прозрачность государственных органов и эффективные механизмы внешней подотчетности тесно связаны с показателями экономического роста[9]. Наконец, существует взаимосвязь между качеством государственных услуг и уровнем бедности[10]. Таким образом, повышение эффективности государственного управления является одним из условий обеспечения устойчивого социально-экономического развития и повышения благосостояния населения.

В настоящее время в России реализуется и разрабатывается целый ряд реформ, направленных на совершенствование качества государственного управления как на федеральном, так и на суб-национальном уровнях. Масштабность преобразований в государственном секторе, большое количество взаимосвязанных мероприятий, параллельная реализация реформ в отдельных отраслях государственного управления существенно осложняет задачу мониторинга и оценки результатов реформ. Поэтому для целей разработки системы показателей реформы государственного управления предлагается выделить ключевые направления реформ: административную реформу, реформу государственной службы и бюджетные реформы. В соответствии с таким выделением можно определить основные цели реформы государственного управления на федеральном уровне (Рис. 1). Необходимо отметить, что существует ряд отраслевых программ модернизации, которые способствуют развитию органов государственного управления в отдельных областях (модернизация казначейской системы, налогового администрирования и т.п.).

Стратегическая цель: повышение эффективности государственного управления для обеспечения достижения целей социально-экономического развития
Цель 1: Создание оптимальной структуры и системы распределения функций ФОИВ для обеспечения эффективной работы органов госуправления и повышения качества госуслуг	Цель 2: Снижение уровня гос. регулирования в экономике	Цель 3: Повышение профессионализма, престижа и конкурентоспособности госслужбы	Цель 4: Повышение эффективности и результативности бюджетных расходов	Цель 5: Укрепление механизмов прозрачности и внешней подотчетности органов госуправления

Рис. 1 Цели реформы государственного управления[11]

Учитывая ограничения, связанные с использованием международных интегральных показателей государственного управления, представленные в предыдущем разделе, представляется целесообразным рассматривать международные показатели государственного управления в комплексе, предполагая, что возможные отклонения в значениях данных показателей не носят системного эффекта. В то же время, необходимо принимать во внимание, что значения данных показателей во многом носят справочный характер, и анализ динамики данных показателей в отрыве от показателей результативности на уровне целей и задач может привести к ошибочным выводам.

Таким образом, для целей мониторинга и оценки реформ государственного управления наиболее актуальны показатели результативности и индикаторы непосредственных результатов реализации отдельных целей и задач реформы государственного управления. В Таблице 1 представлены предложения по формулировке целей и задач выбранных направлений реформ в сфере государственного управления. Для уровня целей представлены показатели результативности (outcome), отражающие влияние предпринятых мероприятий реформ на достижение их целей. Для уровня задач сформулированы показатели непосредственных результатов (output) проведения отдельных мероприятий в рамках реформ государственного управления .

Предлагаемая ниже схема целей и задач является предварительной и требует уточнения после принятия соответствующих концептуальных и программных документов в области административной реформы. Перечень предлагаемых показателей непосредственных результатов и показателей результативности не является исчерпывающим и во многом учитывает международную практику. Разумеется, опыт различных стран и разработанные диагностические инструменты предлагают гораздо более широкий спектр возможных показателей эффективности государственного управления. Показатели результативности и непосредственного эффекта, включенные в таблицу, были отобраны, так как (а) представляется, что они в большей степени актуальны для российских условий; (б) многие из них были успешно использованы в других странах; (в) показатели основаны на использовании широкого спектра источников данных, в т.ч. данных ведомств, обследований, результатов оценки результатов собственной деятельности, правовых документов и т.д., и поэтому представляют более объективную основу для проведения оценки.