В основе деления страны должна лежать экономика, считают учёные. Конечной целью административно-территориальной реформы должен стать отказ от федерального устройства и создание единого унитарного государства.
Согласно этому проекту, Ярославская область должна объединиться с Тверской, а Костромская уже с Ивановской и Владимирской.
Эту концепцию можно было бы счесть просто одним из многих научных изысканий. Но объединение Пермской области с Коми-Пермяцким АО и создание укрупненного Красноярского края уже идут практически в соответствии с ней. Ее одобрили член комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике Андрей Климов и сенатор Александр Казаков.
Концепция Адамеску с точки зрения выстроена предельно четко. Главное достоинство – авторы избежали изменения Конституции. Они предложили разрешить высшим федеральным органам власти временно, без внесения поправок в Основной закон РФ, сформировать вместо регионов территориальные объединения субъектов Федерации без конституционного статуса. Назначаемые из центра губернаторы этих «временных новообразований» будут пока рекрутироваться из числа руководителей регионов. Это, по мнению автора, решит проблему борьбы местных элит – каждому клану дадут порулить, но недолго.
Авторы концепции полагают, что актуальность реконструкции государственно-территориального устройства России определяется, прежде всего, экономическими причинами, раздробленностью и бессистемностью существующего территориального деления.
Разрабатывая концепцию укрупнения российских регионов, аналитики СОПС опирались на территориально-административное устройство дореволюционной Российской империи. Согласно программе, 88 регионов должны быть объединены в 28. Авторы концепции утверждают, что в реформе административно-территориального деления России нужно в первую очередь исходить из «экономической целесообразности», затем – территориальной и социальной и только потом – из национально-культурных особенностей. Поэтому логичнее использовать конструкцию «матрешки» (крупный регион поглощает мелкие), а национальные образования слить с соседями в «мягкой форме».
По мнению авторов, большой разброс экономических показателей между регионами вызван чрезмерной дифференциацией региональной системы. Административные образования представляют в массе своей простые «учетные единицы», а не хозяйственные комплексы. Немалую роль играет гипертрофия национального фактора.
Подробностей и обоснования, почему именно те, или иные регионы предложено объединить друг с другом, от Совета не последовало. Однако, базовые принципы нами были обозначены. Попробуем оценить каждый из них относительно объединения Ярославской и Тверской областей.
Об экономической целесообразности высказался практически сразу после опубликования в СМИ данного проекта председатель Государственной Думы Ярославской области Андрей Крутиков[25]. Он высказался в поддержку идеи укрупнения регионов и заявил, что союз с Тверью ярославцам весьма выгоден, «так как экономически этот регион достаточно благополучен и у него есть перспективы для развития»[26].
Этот аргумент заслуживает внимательного рассмотрения. Очевидно, у Ярославской области больше политических и финансовых ресурсов по сравнению с представителями политической элиты Тверского региона, а это значит, что связанные с ними финансовые и промышленные группы получат «зеленый свет» для экспансии на новые территории, а это еще более укрепит могущество «сильного» Ярославского губернатора.
Однако, нельзя не учитывать и то, что подобные действия не будут встречать противодействия со стороны соседей. Это отмечает, например доктор Н.В. Зубаревич: «В случае объединения, я вам (Ярославской элите – Д.П.) рекомендую запасаться охраной, бронежилетами и другими атрибутами раннего капитализма в России»[27].
Нельзя не учитывать и тот факт, что дополнительные земли и ресурсы Тверской области, как и в случае с Костромской областью, вряд ли сразу придадут хороший импульс для развития Ярославского края (См. краткую характеристику экономического положения Тверской области Приложение 14). Из представленного материала видно, что в случае объединения областей, для успешного развития нового региона потребуются колоссальные инвестиции в экономику Тверской области, чтобы выровнять средние социально-экономические показатели. Инвестиции необходимо будет направлять преимущественно в инфраструктуру.
Группировка в концепции в целом исходит большей частью из объединения слабых областей с сильной в промышленном отношении. По расчетам авторов в результате такого деления дифференциация важнейших региональных экономических показателей сокращается вдвое-втрое при одновременном росте внутрирегиональных различий, которые станут заботой губернских властей.
Территориальная и социальная составляющие. Очень емкий анализ выгод и издержек реализации этого плана укрупнения Ярославского и Тверского регионов сделала Наталья Зубаревич, директор региональных программ Независимого института социальной политики[28]. У эксперта вызывает большие вопросы как дороговизна проекта (особенно всех волнует неизбежный рост числа чиновников), так и неочевидность практического смысла укрупнений.
Зубаревич перечислила главные издержки от реформы: «Первое – «трение» пространства. В будущем субъекте есть «вымершие пограничья» без автомагистралей». Так, по словам Зубаревич, из Тверской в Ярославскую область можно беспрепятственно проехать лишь через Московскую область. Вывод: какая сумма затрат потребуется на развитие сети коммуникаций внутри нового региона – науке не известно.
Другое препятствие на пути реформы – распад советской системы производственных связей и технологических цепочек. Следствие – минимальные экономические связи между Ярославской и Тверской областями. Кроме того, укрупнение приведет к стягиванию всех ресурсов в новый губернский центр, а обратного движения социальных инноваций из центров в малые и средние города не произойдет. То есть проникновение в глубинку, скажем, интернет- технологий, сотовой связи и торговых сетей как минимум замедлится, чтоб не сказать сильней, усилится поляризация по линии «центр – периферия», что также не способствует единению общества.
Таким образом, системный эффект реформы труднопредсказуем. За какой срок система госуправления в результате объединения Ярославской и Тверской областей сможет наладить жизнь в новом регионе – неизвестно.
3. Экономическая и политическая целесообразность изменения территории и статуса Ярославской области в процессе укрупнения регионов
В данной части работы на основе вышеизложенного материала дадим оценку двум основным составляющим процесса укрупнения регионов относительно Ярославской области: политической и экономической. При этом нами, исходя из вышеприведенных фактов, будут выделены цели преобразования территории Ярославской области, а затем рассмотрена реальность ее достижения и обоснованность постановки.
Во-первых, потенциальных сторонников и противников укрупнения мы можем представить в таблице 1 (См. Приложение 16).
Во-вторых, представим, какие аргументы выдвигают сторонники того или иного развития событий (См. таблица 3, Приложение 17)
В-третьих, определим политическую и экономическую целесообразности укрупнения.
Экономическая целесообразность:
1) Цель – привлечение ресурсов областей (Костромской, либо Тверской) для придания нового импульса развития объединенного региона.
Формирование более крупного Ярославского региона многократно усилит стягивание населения к центру регионов. По сути дела, бывшие региональные столицы, включенные в состав более крупного регионов на правах райцентров, быстро опустеют. При этом мигрировать в новые столицы будет именно самое активное и энергичное население, интеллектуальная элита, квалифицированные специалисты. При этом (поскольку у нас реформы всегда делаются не так, как надо) неизбежно будет потеряно многое из того, что сегодня составляет гордость российской культуры. Укрупнения объективно может привести к тому, что при «экономической целесообразности» будут деградировать города, которые являются центрами науки и культуры (Кострома, Тверь, Рыбинск и др.).
Для самой Ярославской области, особенно для ее административного центра это, возможно, не так уж и плохо, однако, при этом не достигается главная заявленная цель укрупнения – повышения уровня жизни населения в депрессивных регионах.
2) Цель – создание объединенного региона позволит устранить излишние административные барьеры. Чем меньше бюрократических инстанций, тем меньше времени, усилий, ресурсов будет тратиться, тем легче будет инициация новых проектов.
К сожалению, с реализацией этого намерения тоже не всё обстоит гладко. Централизация властных полномочий в административном центре объединившихся регионов таит в себе ряд опасностей. Для мелких и средних предпринимателей существенным может оказаться пространственное отдаление от них органов власти, с которыми они должны иметь дело. Это особенно ощутимо в условиях российского бездорожья, плохой системы связи и организации делопроизводства.
Кроме того, при размещении, как это у нас принято, в административном центре органы власти объединившихся субъектов Федерации оказываются более удаленными от находящихся на периферии территорий, чем органы власти субъектов Федерации до объединения. Соответственно увеличивается отрыв власти от населения, растёт бюрократизм.