Не случайно, поэтому часть органов власти предлагается размещать не в административном центре, а в других городах.
3) Цель – создание единой эффективной экономической системы: промышленная Ярославская область очень удачно будет дополнена сельскохозяйственной Костромской. При таких целях необходимо учитывать роль крупного бизнеса и отраслевой структуры, поскольку при прочих равных желательна диверсификация ресурсов. При этом важно избежать простого навязывания Ярославскому региону отстающей Костромской области. Во всяком случае, в экономическом развитии регионов надо бы следовать общему корпоративному принципу награды за успех (это осуществляется в Китае) – успех в экономическом развитии и росте, например, бюджетных доходов не должен наказываться их немедленным перераспределением «в пользу бедных». Условия нужны не для перераспределения, а для развития.
4) Цель – сокращение субсидий неэффективным регионам вследствие передачи их на баланс региону-донору (схема «богатый+бедный»). Причем рентабельные регионы полагают, что объем субсидий увеличится — за счет «объединительных» дотаций из центра. При такой логике, весьма резонно предположить, что общий уровень развития нового региона снизится: в дотационную часть региона будет идти больше инвестиций, чем в его благополучную часть. Таким образом, развитие ранее депрессивной части региона будет сопровождаться упадком ранее более развитой. Итог – возможное общее снижение уровня развития.
5) Цель – повышение инвестиционной привлекательности объединенного субъекта. При укрупнении должны объединиться ресурсы субъектов, людские резервы, возможен новый импульс проектам в области транспорта, инфраструктуры, объединить технологический потенциал; это должно создать почву для новых инвестиционных проектов.
Анализ социально-экономического положения Ярославской области и, в связи с возможным присоединением к ней, соседних областей, проведенный в первой части, показал, следующее. Костромская и Тверская области имеют значительный экономический потенциал для своего развития. Однако, его реализация требует значительных капиталовложений (особенно Костромская), которые принесут результаты лишь через несколько лет, после налаживания новых управленческих связей, развития объединенной инфраструктуры и т.д. При этом, проведенный анализ показал, что Ярославская область имеет и собственные, пока не реализованные, «точки роста». Это позволяет говорить о том, что решение собственных проблем области возможно и без привлечения ресурсов соседей, но которые требуют новых инвестиций.
6) Цель – уменьшение региональной экономической дифференциации. Это возможно только при наличии конкретных решений того, как это сделать, когда есть инвестиционные проекты. В противном случае региональное развитие пострадает из-за самого процесса реорганизации, так как это вызовет неразбериху, по крайней мере, в краткосрочной перспективе. В случае объединения Ярославской и Тверской, а также Ярославской и Костромской областей конкретные инвестиционные проекты фактически отсутствуют.
7) Цель – самодостаточный регион, который создается по схеме «богатый+бедный» (Ярославская + Костромская области). Сторонникам укрупнения стоит задаться вопросами: будет ли достаточно потенциала Ярославского региона для того, чтобы нести на себе Костромскую область? Не получится ли, что бедные не станут богаче, но богатые станут беднее? Как нам кажется, инфраструктуры и возможностей Ярославской области не хватит для того, чтобы поднять бедных соседей (из всех ресурсов при проведении анализа положения Ярославской области нами был отмечен достаточно высоко только управленческий).
8) Цель – создание крупной административной единицы, способствующей облегчению управления страной в целом. При объединении Ярославской области, скажем с Тверской, территория региона увеличится в 4 раза, а расстояние и время, для того чтобы добраться до нового областного центра в 8 раз. Это во многом обусловлено неразвитостью межобластной инфраструктуры. Так к границе Ярославской и Тверской областей с обеих сторон идут шесть асфальтированных дорог[29]. Идут, но четыре из шести дорог не доходят до областной границы километров за 5-10 с обеих сторон, и лишь по двум можно пересечь границу областей. И это правило действует для всех регионов.
Таким образом, крайне неразвитая инфраструктура не способствует интеграции областей как в экономическом плане, так и в управленческом.
Политическая целесообразность:
1) Цель – следовать в русле «генеральной линии» Кремля, стремление Ярославских властей поддерживать свой имидж как приверженцев путинского курса реформ. Региональными лидерами процесс укрупнения представляется как инициатива «сверху», способ выслужиться перед центром. Поэтому стоит ожидать, что как раз экономические мотивы будут выходить на задний план по сравнению с политическим — продемонстрировать лояльность Кремлю и способность следовать «генеральной линии».
2) Цель – новые ресурсы для экономической (и части политической) элит Ярославской области. Однако, присоединение к Ярославской области соседнего региона ставит вопрос о судьбе региональных элит укрупненных субъектов, в том числе и ярославских. Очевидно, что как минимум часть ее потеряет в статусе. Кто-то лишится мест в администрациях, кто-то — при администрациях (и, соответственно, льгот для своего бизнеса). Это чревато как минимум недовольством в этой части элиты, а по максимуму – привести к расколу в элите, конфликтам, а, значит, нестабильности.
3) Цель – стремление представителей власти Ярославской области укрепить свои позиции во взаимоотношениях с федеральной властью.
Действительно, экономические позиции могут укрепиться, поскольку ресурсный, материально-технический, экономический и финансовый потенциал объединившихся субъектов Федерации превосходит потенциал каждого из этих субъектов. Сложнее с политическим весом. С одной стороны, число избирателей в объединенном субъекте Федерации больше, чем в каждом из них по отдельности. С другой стороны, объединившись, регионы теряют часть мест в Федеральном собрании, Государственном совете, Государственной думе. Тем самым их политический вес уменьшается.
4) Цель – сокращение бюрократического аппарата за счет уменьшения количества высших органов власти субъектов. Сокращение бюрократического аппарата. Механическое сокращение бюрократии почти в половине подразделений должно улучшить работу управленческого аппарата и снизить расходы на содержание административного звена.
Однако, при более подробном рассмотрении этого вопроса следуют совершенно другие выводы. Во-первых, встает вопрос, что делать с первым лицом упраздненного региона. Скажем, Костромской области. В период появления концепции Анатолия Лисицына об укрупнении регионов, в СМИ высказывалась идея, что можно перевести губернатора Шершунова на работу в Кремль, в качестве компенсации за утрату мета губернатора[30]. Но «вскоре Кремль разбухнет от уныло слоняющихся по нему «лишних людей»»[31]. Таким образом, количество высокопоставленных чиновников уменьшиться лишь на региональном уровне, но не в целом по стране. Во-вторых, департаментов, управлений и прочих подразделений Ярославской областной администрации просто не хватит на удвоившуюся территорию. Значит, все прежние чиновники из Костромы останутся на своих прежних местах, лишь сменяться названия администраций.
Таким образом, о сокращении чиновничьего аппарата в условиях укрупнения регионов говорить не приходится.
5) Цель – культурная, национальная, гражданская интеграция населения укрупненного региона, налаживание новых взаимодействий между группами граждан. Однако, как отмечает Н. Зубаревич[32], это то, что объединение регионов фактически задушит те ростки гражданского общества, которые возникают на базе «региональной идентичности». Потому что именно гордость за свой регион и чувство принадлежности к некоей исторически сложившейся общности (подчеркну – гордость именно за свой «исторический» регион, потому что житель Костромы никогда себя ярославцем или владимирцем не назовет) способствует созданию общественных организаций, которые как раз и служат основой для структурирования нормального гражданского общества.
6) Цель – упрощение управления страной: меньше регионов, лучше управляемость.
Однако, создание укрупненной Ярославской области из-за большого количества низовых (сельских) административных районов потребуется второе региональное звено управления – средние административно-экономические подрайоны.
Могут быть различные суждения как их образовывать и именовать. Так, возможным вариантом представляется на первом этапе сохранить в таком качестве существующие… области». Они могут управляться непосредственно администрациями вице-губернаторов, в ранг которых с большими правами будут возведены нынешние руководители этих регионов»[33]. Все это не приведет к упрощению системы управления, но напротив, потребует выстраиванию новых управленческих связей между новыми уровнями управления.
Оценим факторы, которые могут повлиять тем или иным образом на процесс изменения территориально-политического статуса Ярославской области (См. Таблицы 3, 4, Приложение 18).
Вывод:
Рассмотренные предложения по изменению политико–территориального статуса Ярославской области далеки от детально разработанных концепций и требуют детальной проработки.