И, наконец, в отношении третьего вида ограничений американцам опять-таки есть чем гордиться. Еще в 1939 году принимается закон Хэтча (Hatch act), согласно которому чиновники не имели права участвовать в любом качестве в избирательных кампаниях, включая сбор пожертвований и пропаганду, а также использовать своё служебное положение для действий в пользу какой-либо политической партии.
Однако в 1993 году Конгресс изменил закон Хэтча: теперь государственным служащим разрешается принимать участие в политической жизни в любых формах (начиная от наделения правом выставлять свою кандидатуру и заканчивая возможностью носить знаки отличия определенной партии на работе). Вместе с тем масштаб изменений был существенно ограничен. Во-первых, он затронул статус только федеральных государственных служащих. Во-вторых, прежние ограничения остались в силе для тех чиновников, которые проходят службу в некоторых агентствах и службах (например, сотрудники ЦРУ, Департамента юстиции, Службы Высших Руководителей, судей административного права (см. Code of Federal Regulations, Part 733, §733.105).
Во Франции чиновник, даже после выхода в отставку, хранит в отношении государства обязательства сдержанности и беспристрастности, что выражается в запрете на занятие определенными видами частной деятельности. Существует также общий запрет на совместительство[44].
Наиболее строгие правила, регулирующие вопросы конфликта интересов, существуют в ФРГ[45]. Государственный служащий для того, чтобы получить возможность заниматься любой другой работой помимо основной, должен запросить специальное разрешение высшей служебной инстанции. Разрешение не требуется для осуществления обязанностей опекуна, ухода за больными или немощными, обязанностей по исполнению завещания, отправления свободной профессии, управления собственным имуществом, деятельности, связанной с обучением и исследованиями в научных институтах и учреждениях. Государственные служащие не вправе заниматься какой-либо предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в деятельности правления, наблюдательного совета или в ином органе общества, товарищества или предприятия любой иной правовой формы.
Источником нормативных актов, регулирующих конфликт интересов, являются акты федерального правительства. Согласно постановлению Правительства ФРГ от 12 ноября 1987 г. побочной является всякая деятельность, не входящая в основной круг обязанностей, независимо от того, осуществляется ли она по месту службы или вне его. Кроме того, побочной деятельностью считается и деятельность в интересах федерации или земли как публично-правовых образований, а также юридических лиц публичного права. К ней приравнивается побочная деятельность:
· в объединениях, учреждениях, на предприятиях, капитал которых принадлежит публичному собственнику;
· в межгосударственных учреждениях, в деятельности которых принимает участие юридическое лицо публичного права;
· в организациях, которые обеспечивают охрану интересов субъекта публичного права.
Побочная деятельность в подобных учреждениях допускается только в том случае, если его задачи не совпадают с задачами, выполняемыми по месту основной службы. Вознаграждение за неё по общему правилу не выплачивается (вознаграждением считаются любые материальные преимущества).
Постановление содержит также правила, ограничивающие «эффект шлепанцев». Если после окончания служебных правоотношений работа государственного служащего (бывшего говорить нельзя, так как статус государственного служащего принадлежит индивиду пожизненно) связана с той деятельностью, которую он осуществлял в предыдущие пять лет, находясь в служебных отношениях с государством, он обязан уведомить последнюю высшую инстанцию. Она может запретить ему осуществлять текущую деятельность в том случае, если есть опасения, что в результате его занятий наносится ущерб служебным интересам. Запрет теряет силу через пять лет после окончания служебных правоотношений.
5.3. Ограничения, связанные с «карьерными» и «политическими» должностями гражданской службы
Российский законодатель справедливо исходит (правда, крайне непоследовательно) из необходимости разграничения частной и публичной сферы. Однако законодательная регламентация разграничения сопровождается многочисленными пробелами и несовершенствами. Они обусловлены различными причинами, начиная от провалов в юридической технике и заканчивая институциональным устройством власти в России.
Ст. 11 ФЗ «Об основах государственной службы РФ» содержит перечень ограничений, связанных с государственной службой. Сюда относятся невозможность заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме творческой, быть депутатом органов власти субъектов РФ и местного самоуправления, заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, состоять членом органа управления коммерческой организации, если ему не поручено участвовать в управлении этой организацией, быть поверенным или представителем третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на службе, либо который ему непосредственно подчинен, либо непосредственно подконтролен. Похожий перечень закреплен в ФКЗ «О Правительстве». Однако для членов Правительства предусмотрены более строгие ограничения. Так, госслужащий по сравнению с членом Правительства вправе:
· занимать должность в общественной организации (при этом запрещается использовать своё служебное положение в интересах организации);
· участвовать в управлении коммерческой организацией по поручению;
· занимать должности в других органах исполнительной власти (например, должность губернатора).
Анализ ФЗ «Об основах государственной службы» наталкивает на следующие размышления:
1. Закон имеет узкую сферу регулирования, устанавливая лишь основы статуса чиновника. Во-первых, из перечня тех общественных отношений, который он регулирует, выпадает военная служба, что, в общем-то закономерно, так как граждане проходят военную службу не только по контракту, но и по призыву, а это не согласуется с одним из основных принципов государственной службы, коим является профессионализм. Поэтому более точно было бы назвать упомянутый Закон «Об основах государственной гражданской службы». Во-вторых, так как Закон устанавливает лишь основы статуса чиновника, он допускает регулирование специальной государственной службы[46], например, в органах налоговой полиции и таможни, отдельными законами.
Двоякое регулирование статуса государственных служащих, несущих службу в отдельных органах государственной власти приводит к коллизиям. Так, Закон РФ «О федеральных органах налоговой полиции» от 24 июня 1993 г. предусматривает гораздо более узкий перечень ограничений, связанных с прохождением службы в этом органе исполнительной власти. Согласно абз. 8 ст. 13 Закона, сотрудникам налоговой полиции запрещается выполнять иную оплачиваемую работу на условиях совместительства (кроме научной, преподавательской и творческой деятельности), заниматься индивидуальной либо предпринимательской деятельностью, а также быть поверенными у третьих лиц по делам государственного органа, в котором указанные лица состоят на службе. Совместительство, по мнению Ю.П. Орловского «есть выполнение работником помимо своей основной другой регулярно оплачиваемой работы на условиях трудового договора в свободное от основной работы время»[47]. О.В. Смирнов также считает, что «оно (совместительство – К.Г.) предполагает заключение двух трудовых договоров: по основной и по совмещаемой работе»[48]. Коль скоро служебные отношения в РФ опосредуются нормами трудового, а не административного права, как во Франции или ФРГ, существование подобной нормы вполне оправданно. Однако при оформлении правовой связи между работодателем и работником можно прибегать к помощи не только трудового договора, но и договора подряда, имеющего гражданско-правовую природу. Осуществление работы на условиях совместительства возможности заключения договора подряда не предполагает. Следовательно, формулировка нормы ст. 13 Закона о ФОНП, не запрещая сотруднику налоговой полиции заниматься иной оплачиваемой деятельностью только на условиях совместительства тем самым разрешает ему заниматься оплачиваемой деятельностью помимо службы на ином правовом основании.
В-третьих, Закон об основах госслужбы не регулирует статус лиц, занимающих должности категории «А» (Президент РФ, министры, судьи, аудиторы Счетной Палаты и т.д.). Именно поэтому ФКЗ «О Правительстве РФ» исчерпывающе предусмотрел ограничения, связанные с пребыванием в составе Правительства РФ. Ст. 6 Закона о Счетной палате РФ от 11 января 1995 г. сформулирована менее удачно. Так, установлено лишь общее ограничение: аудиторы Счетной палаты не могут заниматься только другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой. Подобная формулировка даёт им возможность заниматься предпринимательской деятельностью через поверенных, входить в орган управления коммерческой организацией, которая, возможно, получает бюджетные деньги и так далее.
2. Законы РФ (ни один) не предусматривают никаких институциональных гарантий против негативных последствий «эффекта шлепанцев» и «эффекта вращающейся двери», которые известны законодательству многих зарубежных государств (см. выше).
3. Вызывает недоумение норма Закона об основах госслужбы, согласно которой чиновник вправе участвовать в управлении коммерческой организацией по поручению. Она содержится также в п. 3 Указа Президента РФ от 16 ноября 1992 г. «О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий». В Указе установлено, что «при преобразовании в акционерные общества предприятий, контрольные пакеты акций которых закрепляются в федеральной собственности на срок до трех лет, Правительство Российской Федерации и Государственный комитет Российской Федерации по управлению государственным имуществом вправе в соответствии с компетенцией, установленной Государственной программой приватизации, поручать на контрактной основе представление интересов государства в Совете директоров предприятия-эмитента определенным ими лицам, в том числе должностным лицам администрации государственных предприятий или органов государственного управления. Размеры вознаграждения, получаемого указанными лицами в связи с их участием в советах директоров, регулируются Правительством Российской Федерации».