На деятельность должностных лиц, осуществляемую ими в соответствии с указанными контрактами, не распространяются ограничения, установленные п.2 Указа Президента Российской Федерации от 4 апреля 1992 г. «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы».
Наделение государственных служащих возможностью участвовать в управлении коммерческими предприятия для представления в советах директоров интересов государства вполне оправданно в переходной экономике с большой долей государственной собственности. Однако насущная потребность представительства интересов государства создаёт лишь дополнительные возможности для срастания государства и бизнеса, если она не обставлена определенными ограничениями. Так, необходимо законодательно предусмотреть возможность отвода государственных служащих, могущих быть заинтересованными в деятельности коммерческого предприятия (например, как владельцы акций этого предприятия, или его конкурента, контрагента).
Как уже было отмечено, институт ограничений, связанных с пребыванием в составе Правительства РФ закреплен более основательно, нежели чем ограничения, накладываемые на «карьерного» государственного служащего. Однако и ФКЗ «О Правительстве» имеет свои недостатки. Связаны они, скорее, не с недостатками юридической техники, а с институциональными перекосами, заложенными Конституцией РФ. Президент РФ является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Он определяет основные направления внешней и внутренней политики. В силу этого ст. 32 ФКЗ «О Правительстве» наделила Президента РФ правом руководить деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних и иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций. Указом от 17 мая 2000 г., Президент подчинил себе еще и Министерство юстиции и Федеральную службу налоговой полиции.
Прямое подчинение отдельных федеральных органов исполнительной власти Президенту РФ создает проблему, имеющую прямое отношение к нашей теме. Хотя Президент по Конституции не относится ни к какой ветви власти и не входит в Правительство, он руководит министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти. Следовательно, на него должны распространяться такие же ограничения, как и на любого другого члена Правительства (возможно, они будут предусмотрены в федеральном законе о Президенте РФ). Но в любом случае с должностью Президента РФ должны быть связаны те же ограничения, которые распространяются на министров, судей, депутатов, работников таможни, государственных служащих. В зарубежной практике есть примеры, когда ограничения распространяются на всех без исключения должностных лиц (выборных или назначаемых) государства. Так, в ЮАР положения Кодекса этики (являющегося законом), касающиеся ограничения финансовых интересов парламентариев, прямо распространяются на Президента и Вице-президента ЮАР[49].
5.4. Ограничения, связанные с выборными должностями
Конфликт интересов связан с осуществлением любой публичной деятельности, поскольку она связана с представительством. Следовательно, ограничения должны затрагивать не только государственных служащих (как «карьерных чиновников», так и «политических назначенцев»), но и выборных должностных лиц и депутатов. Регламентация этих ограничений в российском законодательстве также требует совершенствования.
Согласно п. 2 ст. 12 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. в случае, если деятельность депутата осуществляется на профессиональной основе, указанный депутат не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. По смыслу этой нормы ограничения, связанные со статусом депутата, не распространяются на тех депутатов, которые работают не на профессиональной основе. Выполнение обязанностей депутата на общественных началах было оправдано в странах с социалистической традицией конституционного права, где, во-первых, считалось, что сохранение прежнего рабочего места дает депутату возможность поддерживать постоянную связь с населением и трудовым коллективом, знать их нужды, а, во-вторых, конфликта между интересами корпорации, в которой работал депутат и государством не было: и на основном месте работы, и в представительном органе власти депутат работал на государство.
В новых условиях, в связи с выделением частной собственности, появлением корпораций (как формы организации производственно-финансовой деятельности, достаточно мощной, чтобы оказывать воздействие на принятие политических решений), комплектование законодательного корпуса не на профессиональной основе следует признать коррупциогенной практикой.
Коррупциогенное действие этой нормы усугубляется еще и тем, что в ч.2 ст.6 ФЗ «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ» от 8 мая 1994 г. ограничения предусмотрены только для депутата Государственной Думы, который не может находится на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности (что дублирует норму, заложенную еще в ч.3 ст.97 Конституции РФ). При это следует заметить, что первоначальная редакция ч.2 ст.6 Закона о статусе позволяла депутатам Государственной Думы находиться на муниципальной службе (по крайней мере до 8 января 1998 г., когда вступил в силу ФЗ «Об основах муниципальной службы», запрещающий муниципальному служащему быть депутатом Государственной Думы), быть депутатом законодательного (представительного) органа субъекта Федерации или представительного органа местного самоуправления, занимать пост выборного должностного лица субъекта Федерации, а также состоять в органе управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации. Впоследствии эти пробелы были устранены законодателем. Однако, существенно расширив список ограничений для депутатов Государственной Думы, законодатель обошел стороной более глобальные пробелы.
Даже с изменением порядка формирования Совета Федерации никаких ограничений для его членов ни в рамках первого способа формирования, ни в рамках второго предусмотрено не было, и они, по смыслу данной нормы, вправе заниматься коммерческой деятельностью, входить в управляющий орган коммерческой организации, занимать должности государственной и муниципальной службы. Вероятно, законодатель, экономя нормативный материал, посчитал, что ограничения будут наложены в других законах. Единственная норма, информирующая нас о том, что у законодателя проснулся интерес к коррупционной участи членов Совета Федерации была закреплена в ст.7 Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ» от 5 августа 2000 г. Согласно данной статье кандидаты для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации обязаны представить соответственно в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации или высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации):
а) сведения о размере и об источниках доходов кандидата за год, предшествующий году избрания (назначения);
б) сведения об имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности.
К сожалению, законодатель ограничился принятием этой малоэффективной нормы.
5.5. Ограничения, связанные со службой в квазиадминистративных органах
Центральный банк Российской Федерации (Банк России) – уникальное в своем роде образование, поскольку, с одной стороны, является органом государственного управления специальной компетенции, а с другой – государственным унитарным предприятием. Если взвесить обе половинки двуединой природы Центробанка, следует признать, что он – прежде всего орган государственного управления. Как отмечают авторы четырехтомного издания «Банковское право», «заключая гражданские правовые сделки с коммерческими банками с целью реализации своего коммерческого интереса и получения прибыли, Банк России прежде всего и тем самым оказывает целенаправленное воздействие на развитие всей системы кредитных учреждений, определяет кредитную политику государства»[50]. Банк России может оказывать на каком-то этапе банковские услуги себе в убыток, однако не может полностью освободить себя от получения прибыли. Неопределенная природа Банка России, кроме иных неприятностей, доставляет еще одну – неопределенность статуса служащих Банка РФ. Совершенно очевидным является тот факт, что государственными служащими они не являются, а, следовательно, и ограничения ст. 11 ФЗ об основах государственной службы на них не распространяются, хотя, как было отмечено выше, Центробанк – это прежде всего государственный орган.