Таким образом, возможность наложения неких правовых ограничений связывается только с «плохими» нормами. Нам кажется, что это – несколько упрощенная картина несовершенства нормы. Исходя из предположения автора можно сделать следующий вывод: любая норма «плоха» в том смысле, что любая норма накладывает на индивида некое ограничение, заставляя его тратить свои ресурсы на соблюдение нормы (как вне конкретного правоотношения, так и посредством создания, изменения, прекращения правоотношения). Cогласно указанным выше предположениям, несовершенство нормы будет состоять в том, что она накладывает на индивида больше тягот, чем могла бы. Как же определить, какой размер тягот накладывает норма на индивида?
В связи с этим необходимо подробнее остановиться на двух возможных заблуждениях. Первое заключается в предположении, что отсутствие регулирования, не накладывая на индивида тягот, было бы идеально некоррупциогенным. Вопрос отсутствия регулирования – по преимуществу идеологический. Может быть, он и был бы актуален во времена доминирования доктрины государства – «ночного сторожа» и в идеологическом дискурсе либералы того времени могли бы упирать еще и на то преимущество своей идеологии, что она антикоррупционна по своей сути. Но вследствие стирания идеологических отличий и сторонники государственного регулирования, и сторонники laissez-faire допускают регулирование как таковое, но в разных масштабах.
В то же время отрицать зависимость коррупциогенности от идеологической ориентации того или иного закона во всех случаях нельзя. Так, например, либералы «выступают за декриминализацию нарушений нравственных норм, в особенности нарушений, связанных с наркотиками и сексом, при условии, что они совершаются с обоюдного согласия и касаются только взрослых»[12]. Таким образом, вероятнее всего, они будут голосовать за то, чтобы в уголовном кодексе не было предусмотрено наказания за «нарушение нравственных норм». В то же время последняя оговорка дает еще одну возможность убедиться в том, что и либералы, сторонники laissez faire полностью от регулирования общественных отношений не отказываются.
Второе заблуждение касается возможности некоего идеального, экономически эффективного и математически подсчитанного уровня правовых ограничений. Однако вопрос государственного регулирования или его отсутствия – это вопрос, который разрешается в стенах представительного органа власти, а не в кабинетах экономистов за калькулятором и компьютерными математическими программами, т.е. вопрос ценностный, а не технократический.
2.2. Политические детерминанты коррупциогенности
2.2.1. Идеологическая позиция законодателя и коррупциогенность
Более или менее коррупциогенное регулирование определенных общественных отношений зависит от идеологических (ценностных) ориентаций депутатов. В зависимости от своих намерений (которые так или иначе располагаются на континууме «сильный государственный контроль и регулирование – слабый госконтроль, преимущественное использование экономических мер давления для принуждения к реализации нормы права») они выбирают более или менее коррупциогенные пути регулирования. Сравнивая последние, объективированные в конкретных законах или законопроектах, можно определить, какой способ регуляции порождает наименьшую (или наибольшую) вероятность заключения коррупционной сделки. Следует заметить, однако, что для применения данного способа необходимо, чтобы конкретный закон или законопроект было бы с чем сравнивать. Другими словами, по крайней мере два нормативных документа (независимо от того, вступили они в силу или нет) должны регулировать сходные общественные отношения.
2.2.2. Политическая борьба и коррупциогенность
Однако подчас принятие законопроекта определяется не балансом идеологических позиций депутатов, а балансом расстановки политических сил. В этом случае законопроект представляет собой средство борьбы против конкурента на политическом поле. Орудием политической борьбы становится закон, заставляющий политических противников затрачивать завышенные ресурсы, связанные с подчинением норме права. Так, стремление Администрации Президента РФ обеспечить контроль над партийным строительством и участием политических партий в выборах приводит к разработке законопроекта, содержащего завышенные (а, следовательно, и более коррупциогенные) требования к партиям.
В Государственную Думу было внесено 5 законопроектов, которые были поставлены на рейтинговое голосование 7 февраля 2001 г. Ниже (в таблицах 1 и 2) приводится сравнительный анализ этих законопроектов на коррупциогенность.
Таблица 1
Регулирование наличия и численности региональных отделений политических партий
| 1. Законопроект Президента РФ (законопроект ЦИК РФ с незначительными изменениями) | региональные отделения (РО) должны присутствовать в более, чем половине субъектов федерации. При этом в каждом из отделений должно состоять не менее 100 человек. |
| 2. Законопроект Похмелкина | РО должны присутствовать в более, чем половине субъектов федерации |
| 3. Законопроект Шишлова | РО должны присутствовать в более, чем половине субъектов федерации. При этом в четверти субъектов федерации количество членов — более 100, в другой четверти — более 50. |
| 4. Законопроект Рыжкова и др. | РО должны присутствовать в более, чем половине субъектов федерации. Численность для каждого регионального отделения устанавливается в 50 человек, если это политическая партия и 10 человек, если это политическое объединение другого рода. |
| 5 Законопроект Шеина | РО должны быть в более, чем половине субъектов федерации. При этом в каждом из отделений должно быть не менее 50 членов. Либо партия получила поддержку более 2% общего числа избирателей, либо смогла победить не менее чем в 5% одномандатных округов при выборах в ГД РФ |
В данном случае норма, содержащаяся в законопроекте депутата Похмелкина, которая не устанавливает каких-либо требований к численности членов партии в региональных отделениях, наименее коррупциогенна. Это как раз тот случай идеально некоррупциогенной ситуации, когда вследствие отсутствия самой нормы отсутствуют и предпосылки для коррупции. Наиболее коррупциогенной следует признать положение президентского законопроекта, в соответствии с которым в каждом из региональных отделений должны числиться 100 человек.
Регулирование количества членов политических партий. Регулируется только проектом Президента РФ. Устанавливается требование: в партии должно состоять не менее 10 тыс. членов. Поскольку иные законопроекты подобного требования не устанавливают, норму данного законопроекта следует признать коррупциогенной.
Таблица 2
Регулирование обязанности политической партии участвовать в выборах
| 1. Законопроект Президента РФ | Предусматривается ответственность за неучастие партии в выборах в виде ее ликвидации по заявлению административного органа. |
| 3. Законопроект Похмелкина | В случае неучастия в выборах партия лишается государственной поддержки. |
| 3. Законопроект Шишлова | Предусматривается ответственность за неучастие в выборах по за заявлению Генерального прокурора, Министерства юстиции, другой партии. |
| 4. Законопроект Рыжкова и др. | Предусматривается ответственность за неучастие в выборах в виде ликвидации партии по заявлению Генпрокурора либо Министра юстиции. |
| 5. Законопроект Шеина | Если партия не участвовала в выборах и не удовлетворяет требованию о минимальной общей численности, она ликвидируется по заявлению прокурора. |
Ликвидация партии как мера ответственности за неучастие в выборах в течение пяти лет накладывает на партию больше потерь по сравнению с лишением ее государственной поддержки, но сохранением ее существования. Наиболее коррупциогенной следует признать норму законопроекта Президента РФ, которая не только предусматривает ликвидацию партии как меру ответственности, но и наделяет административные органы правом подавать заявление в суд о ликвидации.
Часть исследователей считает, что факторы, которые определяют коррупцию, носят внешний по отношению к бюрократии характер. Тем самым они отрицают влияние бюрократов на уровень зарегулированности (regulatory burden; социологический аналог завышенных требований нормы права) и, тем самым, отстаивают идею функциональности коррупции. Их оппоненты полагают, что бюрократы способны намеренно увеличивать уровень зарегулированности с тем, чтобы извлекать большую ренту. Коррупция, по их мнению, носит по преимуществу эндогенный характер[13]. Так, представитель этого направления Kaufmann считает, что «чиновники, склонные ко взяточничеству, могут намеренно так толковать правовую норму в процессе правоприменения, чтобы, в зависимости от “платежеспособности” фирмы, извлекать максимальные по размеру взятки»[14].