Эндогенной коррупции способствует современное конституционное законодательство большинства стран, которое наделяет исполнительную власть широкими полномочиями в процессе законотворчества. Так, во Франции парламент может законодательствовать лишь по ограниченному кругу вопросов, очерченных в ст. 34 Конституции Французской Республики. Все иные вопросы относятся к сфере регламентарной власти, принадлежащей Правительству. Ст. 44 той же Конституции предусматривает процедуру «блокированного голосования», в соответствии с которой по требованию Правительства палата, рассматривающая законопроект, должна провести единое голосование по всему тексту законопроекта в целом. При этом она имеет право сохранить лишь те поправки, которые были внесены правительством. Широкие полномочия в сфере законотворчества исполнительная власть обретает также вместе с преимущественным правом формировать повестку дня – как Сената, так и Национального Собрания.
В некоторых переходных странах конституционный законодатель предоставляет исполнительной власти ещё больше законодательных полномочий. Так, согласно Конституции Республики Казахстан, существуют три государственных органа, Парламент, Президент и Правительство, которые полномочны издавать законы (Президент Республики издаёт указы с силой закона и указы с силой конституционного закона).
2.5. Особенности бюрократического правоприменения
Бюрократическая организация далеко не так идеальна для управления современным обществом, как это казалось М. Веберу. Ей свойствен целый ряд недостатков, выявленных P. Blau, R. Merton, G. Tullok, G. Benveniste, другими социологами и экономистами. Один из недостатков состоит в чрезмерной приверженности бюрократов правилам, которые становятся самоцелью. За конкретными нормами закона бюрократы не видят духа закона. Объяснение этому феномену мы находим у Merton. «Эффективная бюрократия, - пишет он, - требует надежности реакции и строгой приверженности правилам. Подобная приверженность правилам ведет к их трансформации в абсолют, они не рассматриваются более как средства к достижению некоей цели»[15]. В. Томпсон, называя подобные явления «бюропатологией», связывает их возникновение с организационной специализацией, в рамках которой руководителю необходимо контролировать своих подчиненных. Акцент на формальных требованиях нормы, а не на её содержательных аспектах делает бюрократическое правоприменение формалистичным и жестким. Те обязанности, накладываемые на индивида, которые были заложены законодателем, в лучшем случае не выпускаются из виду, а в худшем – увеличиваются в процессе правоприменения.
2.6. Дополнительные потери в процессе применения нормы права
Требования норм права могут завышаться в процессе правоприменения: либо из-за несовершенства процессуальных норм, в соответствии с которыми должна осуществляться деятельность правоприменителя, либо вследствие несовершенств тех материальных норм, которые устанавливают правовой статус правоприменительных инстанций, допуская «пересечение» контрольных полномочий различных органов.
В первом случае процессуальная норма права допускает наложение дополнительных тягот на индивида, который уже обязан, по закону, понести определенные обременения.
Примером, который описывает первый случай, является п.1 ст. 27.14. проекта Кодекса об административных правонарушениях РФ, согласно которому товары, транспортные средства и иные вещи, на которые наложен арест, хранятся должностным лицом, либо передаются на ответственное хранение иным лицам, назначенным должностным лицом, наложившим арест. Тем самым нарушитель несёт дополнительные потери в виде возможной платы за хранение.
Подобную норму содержит и проект федерального закона «О конфискации имущества собственников», внесенный депутатами Государственной Думы Жириновским, Абельцевым, Лисичкиным. Ст. 17 данного законопроекта устанавливает, что:
«1. Арестованное имущество собственника передается на хранение под расписку собственнику, или другим лицам, назначенным исполнителем…
3. Хранитель, если таковым не является собственник, или член его семьи, получает за хранение вознаграждение по установленной таксе. Кроме того, хранителю возмещаются произведенные им необходимые расходы по хранению имущества за вычетом фактически полученной выгоды от использования этого имущества».
Во втором случае «пересечение» полномочий так или иначе увеличивает количество проверок, которое, в свою очередь, приводит к росту потерь для экономического агента, и тем самым повышает вероятность «договорных отношений» между коррумпированным чиновником и возможными правонарушителями. «Пересечение» контрольных полномочий интересует нас лишь в той степени, в которой оно допускается нормами права.
Необходимо, однако, отметить, что очень часто ведомство самостоятельно присваивает себе контрольные полномочия. Так, Госторгинспекция наделила себя правами выдачи предписания изготовителям, проведения проверки продукции на соответствие требованиям ГОСТов, наложения штрафов на изготовителя и продавца за реализацию товаров (услуг), производимых (оказываемых) с отступлением от требований стандартов и нарушением дисциплины цен. Во-первых, это противоречит законодательству, в соответствии с которым такими полномочиями обладают только Госстандарт и Минздрав. Во-вторых, такой набор полномочий несовместим с возможностями органов Госторгинспекции, которые не обладают необходимой лабораторной и испытательной базой, оборудованием для проведения экспертизы продукции на соответствие обязательным требованиям стандартов по безопасности.
В этой же сфере контроля (контроль за качеством продукции) согласно нормативным актам действуют шесть министерств и ведомств – Минздрав (Госсанэпиднадзор), Минторг (Департамент государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей), Госстандарт, Минналогов (Управление по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию и налоговых поступлений), Государственная хлебная инспекция при Правительстве, Минсельхозпрод. Подобное обилие контролирующих инстанций в достаточно узкой сфере надзора делает совершенно невозможной разграничение контрольных полномочий между ними и тем самым создает дублирование полномочий.
В таблице 3[16] демонстрируется дублирование полномочий в сфере контроля.
Таблица 3
| Область контроля | Ведомства, наделенные полномочиями контролировать данную область |
| Гидротехнические сооружения | Минтопэнерго, Минтранс, Минприроды |
| Естественные монополии (в т. ч. проверки цен и тарифов на услуги, оказываемые естественными монополиями) | Минантимонопольной политики, ФЭК |
| Промышленная и экологическая безопасность организаций топливно-энергетического комплекса Разработка месторождений углеводородов | Минтопэнерго, Госгортехнадзор |
| Мелиорированные земли | Минсельхозпрод, Госкомзем |
| Использование и охрана земель в городских и сельских поселениях | Госкомзем, Госстрй |
| Охрана, воспроизводство и использование объектов животного мира | Минсельхозпрод, Федеральная служба лесного хозяйства |
| Соблюдение требований государственных стандартов, правил метрологии и сертификации в области использования атомной энергии. Безопасные условия труда в организациях, использующих атомную энергию | Минатом, Госатомнадзор |
| Военно-техническое сотрудничество | Минторг, Российские агентства обычных вооружений и по системам управления |
| Валютный контроль, экспортный контроль | ГТК, Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю, Минналогов |
| Экспортно-импортные и иные внешнеэкономические операции | Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю, Минторг |
2.7. Коррупциогенность отрасли законодательства
Завышенные требования нормы права могут проистекать из самой организации правового поля. Иными словами, подчас коррупциогенна не норма права, а отрасль законодательства как совокупность нормативных актов различной юридической силы, регулирующих относительно самостоятельную область, сферу общественных отношений. Наиболее характерным примером в данном случае является отрасль законодательства об административной ответственности. Границы этой отрасли устанавливаются в ст. 2 действующего еще КоАП РСФСР. Согласно последней, законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и иных законодательных актов РСФСР и постановлений Совета Министров РСФСР (сейчас – Правительства РФ) об административных правонарушениях. Иными словами, нормы административного права могут содержаться в любом законе и даже в подзаконном акте. В результате действия этого положения в настоящее время административная ответственность устанавливается огромным количеством законов и подзаконных актов. Это заставило некоторых авторов говорить о «размывании единого правового поля административных правонарушений»[17]. В.Д. Сорокин, автор этого термина, составил таблицу[18] (в настоящем Докладе таблица 4), наглядно демонстрирующую масштабы «размывания».
Таблица 4
| Наименование акта, предусматривающего административную ответственность | Количество составов |
| Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» | 16 |
| Закон РФ «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства» | 5 |
| Закон РФ «О ветеринарии» | 11 |
| Постановление Совета Министров-Правительства РФ, утв. «Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в РФ» | 29 |
| Инструкция «О порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель по вопросам, отнесенным к компетенции Госстроя РФ» | 15 |
| Закон РФ «О недрах» | 12 |
| Федеральный закон (ФЗ) «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках”» | 7 |
| ФЗ «О естественных монополиях» | 3 |
| ФЗ «Об архитектурной деятельности в РФ» | 3 |
| ФЗ «Об использовании атомной энергии» | 29 |
| ФЗ «Об экологической экспертизе» | 22 |
| ФЗ «О порядке разрешения коллективных трудовых споров» | 2 |
| ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ “О коллективных договорах и соглашениях» | 3 |
| Таможенный кодекс РФ | 40 |
| ФЗ «О музейном фонде и музеях в РФ» | 5 |
| ФЗ «О товариществах собственников жилья» | 1 |
| Градостроительный кодекс | 18 |
| Налоговый кодекс. Часть 1 | 18 |
| Итого | 239 |
Последствиями «размывания» единого правового поля административных правонарушений выступают: