1. Изменения в юридической технике законотворца.
2. В целях ограничения произвола при осуществлении ведомственного правотворчества целесообразно воспользоваться французским опытом. Закон Франции от 11 июня 1979 г. «О мотивации административных актов и улучшении отношений между органами управления и общественностью». Установлено, что индивидуальные управленческие решения и иные акты должны содержать мотивацию их принятия, если ими ограничиваются публичные свободы, предусмотренные законом, налагаются санкции, вводятся запреты и ограничения, отзываются или изменяются акты, порождавшие права, отказывается в льготах, которые были предоставлены лицам законом.
3. Формализация каналов представительства интересов в органах исполнительной власти. В данном случае целесообразно воспользоваться немецким опытом. В регламенте каждого министерства ФРГ содержится глава, посвященная регулированию вопросов, касающихся обеспечения представительства заинтересованных лиц на заседаниях министерства.
5. Конфликт интересов как коррупциогенный фактор
5.1. Истоки конфликта интересов
Как уже отмечалось выше, истоки коррупции коренятся в самой сущности отношений государства и общества, вернее в том, что эти отношения являют собой некую фикцию, поскольку за ними стоят конкретные люди – чиновники и граждане. В свою очередь, поскольку существуют отношения «агент-принципал», постольку существует и коррупция. Таким образом, изначальный исток коррупции – в самом существовании государства, вернее, в фикции государства и подмены его представителями государства, которые имеют собственные интересы, но обязаны представлять чужие. Исходя из природы конфликта интересов как коррупциогенного фактора очевидно, насколько он неизбывен. Единственное, что остается сделать – создать государственным служащим трудности в преследовании собственных интересов.
Американский исследователь Peters выделяет три способа взаимовлияния государства и экономики, каждый из которых можно назвать коррупциогенным. Во-первых, это американская практика «вращающейся двери» (revolving door), или «государства незнакомцев» (government of strangers, по выражению H. Helco). В рамках этой системы люди служат государству только несколько лет, переходя из госслужбы в бизнес и обратно. Во-вторых, это японская и французская практика, в рамках которой люди работают чиновниками до определенной степени, по достижению которой переходят в бизнес («эффект шлепанцев»). Второй способ также распространен в США в отношении чиновников, выходцев из военных министерств, которые после отставки продолжают работу в ВПК США. В Японии служба в Министерстве промышленности и торговли – естественный шаг в продвижении к выгодным постам в бизнес-компаниях. И, наконец, в-третьих, это немецкая практика, когда чиновник, не утрачивая своего статуса, имеет возможность бороться за политическую позицию. В 1975 году 49% депутатов Бундестага были чиновниками[39]. Если добавить к этим способам параллельную деятельность и в качестве бизнесмена, и в качестве государственного служащего, картину связи государства и экономики можно считать завершенной, а те потенциальные области, в которых необходимо создавать трудности чиновникам, найденными.
Связь государственной бюрократии и общества, безусловно, позволяет в какой-то степени преодолеть недостатки, вытекающие из сущности государственной бюрократии. Мы говорим прежде всего о грозящей любому госаппарату потенциальной опасности превращения в самостоятельную, оторванную от общества силу, подменяющему общие, государственные интересы, интересы своего «принципала», интересами частными и эгоистическими. Закрытость бюрократии, взращивая особое, бюрократическое сознание, только способствует этому. Поэтому даже в Великобритании, стране с чрезвычайно закрытой системой государственной службы время от времени проводятся программы набора на государственную службу бывших бизнесменов[40].
Вместе с тем подобные каналы связи общества и государства таят в себе значительные угрозы. Первая состоит в том, что чиновник, уходя в бизнес, уносит с собой те знания и навыки, которые он приобрел с помощью и за счет государства с тем, чтобы использовать их не на общее благо, а в корпоративных интересах. Вторая, и самая опасная угроза заключается в том, что эффекты «шлепанцев» и «вращающейся двери» создают предпосылки для того сбоя в служении интересам патрона, который именуются коррупцией.
Государственный служащий может унести с собой в бизнес не только знания и навыки, которые он получил за время службы, но и информацию, столь необходимую коммерческим организациям для обеспечения привилегированного положения по сравнению с конкурентами и победы в конкурентной борьбе. Кроме того, оставаясь в госаппарате, чиновник может стать внутренним лоббистом определенных коммерческих организаций. Но самая большая опасность конфликта интересов состоит в том, что коррупция обусловленная им, может и не сопровождаться взяткой. Государственные служащие просто следуют своим собственным экономическим интересам, что почти невозможно инкриминировать им.
Следовательно, необходимо так сформулировать нормы закона о государственной службе, чтобы максимально ограничить негативные последствия эффектов «шлепанцев» и «вращающейся двери», возможности совмещения своей должности с иной оплачиваемой, а в некоторых случаях и формально безвозмездной деятельностью. Отметим, что необходимость подобных ограничений связана с характеристиками института государственной службы, который есть в той или иной стране. В странах с преимущественно закрытой карьерой, низким уровнем «бокового входа», и, наоборот, высоким уровнем espirit de corps и престижности государственной службы действие «эффекта шлепанцев» падает, а «эффекта вращающейся двери» практически сводится к нулю (не говоря уже о параллельной деятельности в бизнесе). И, наоборот, там, где государственная служба воспринимается только как площадка подскока к более престижным должностям в коммерции, проблема связи бизнеса и государства обостряется.
5.2. Нормативные акты зарубежных государств о госслужбе и конфликт интересов
Ограничения названных эффектов имеют давнюю историю. Пожалуй, можно с полной уверенностью сказать, что они существовали еще в античности. Аристотель в «Политике» сообщал, что в «Фивах был закон: кто в течение десяти лет не воздерживался от рыночной торговли, тот не имел права занимать государственную должность»[41]. Кстати, подобной нормы нет, пожалуй, в законодательстве о государственной службе ни одного современного государства, хотя она не лишена смысла: с её помощью можно радикально решить проблему конфликта интересов, резко отделив публичное от частного[42].
Нормы современного права, регулирующие конфликт интересов, различаются как субъектным составом ограничений, так и их масштабом. Более того, в некоторых странах, например, в Эстонии, чиновникам прямо разрешается заниматься предпринимательством. Так, согласно ст. 72 Закона Эстонской Республики «О публичной службе» от 25 января 1995 г., государственный чиновник может заниматься предпринимательством с разрешения назначившего его на должность лица или казенного учреждения. При этом оговаривается, что предпринимательство не должно служить препятствием для выполнения служебных обязанностей и наносить вред престижу службы.
Говоря о масштабе ограничений, мы имеем в виду то, что все ограничения можно подразделить на три вида в соответствии с теми тремя способами связи государства и общества, которые выделил Peters. Первый вид – это ограничения, накладываемые на чиновника, когда он еще является таковым, второй адресуется бывшим чиновникам, или чиновникам в отставке, а третий связан с ограничениями участия в политической жизни общества. В различных странах, таким образом, в зависимости от использования одного вида ограничений или всех сразу налицо различный масштаб ограничений, связанных с публичной службой.
В Великобритании, например, ограничения касаются только чиновников в отставке. Согласно нормативным ограничениям, существующим в этой стране, служащие высших ступеней в течение двух лет после отставки имеют право поступить на работу вне государственного аппарата только с разрешения правительства, причем для высших двух рангов решение принимается на уровне комитета советников при премьер-министре. Служащие более низких рангов тоже обязаны получать разрешения, если они намерены поступить на работу в фирмы, с которыми были ранее связаны по службе либо имели доступ к конфиденциальной информации о конкурентах своих потенциальных нанимателей. Так, между 1985 и 1990 годами за такими разрешениями обратилось 114 человек, в том числе 39 сотрудников министерства обороны[43].
В США ограничения носят более масштабный характер, а регулируются – огромным количеством нормативных документов. Основным источником в данном отношении является Раздел 18, глава 2 «Дача взятки, подкуп и конфликт интересов» Свода законов США, ст. ст. 201-208, а также кодексы этики, имеющие юридическую силу и закон Хэтча 1939 года с изменениями 1993 года. Согласно положениям, изложенным в Своде законов, получение жалования на стороне, равно как выплаты чиновнику за представительство интересов третьей стороны запрещается, а научная и преподавательская деятельность ограничивается. Второй вид ограничений более мягок, чем в Великобритании. После отставки, чиновник не имеет права в течение двух лет представлять интересы третьих лиц перед тем органом власти, в котором он проходил службу (18 U.S.C.§ 207 (a)-(d)). Исполнительным приказом 12834 от 20 января 1993 г. Президент Клинтон ужесточил данное требование для высших руководителей, обязав их воздерживаться от отношений с любым государственным органом в течение пяти лет.