Отказ в таком пересмотре будет означать, что суд или иной орган, в который гражданин обратился с соответствующим заявлением, фактически настаивает на таком истолковании акта, который придает ему не соответствующий Конституции Российской Федерации смысл.
Однако, по имеющейся у Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области информации, в итоге судебная практика складывается не в пользу граждан. Такое положение создает ситуацию, когда государству, его учреждениям выгодно применять действующее законодательство в нарушение положений Конституции Российской Федерации о недопустимости отмены субъективных прав граждан, так как это позволяет до определенного момента, в нашем случае до рассмотрения этого вопроса Конституционным Судом Российской Федерации, осуществлять экономию бюджетных средств.
В силу сложившейся судебной практики по подобным вопросам, на возврат неполученной части денежных выплат может претендовать только лицо, подавшее заявление в Конституционный Суд Российской Федерации. А другие граждане, чьи права также были нарушены, вынуждены довольствоваться только тем, что в дальнейшем соответствующие выплаты им будут осуществляться в полном объеме. Это приводит лишь к снижению авторитета государства в глазах граждан. Представляется, что позиция государственных органов и учреждений в этом вопросе должна поменяться.
К Уполномоченному по правам человека в Волгоградской области поступило обращение гражданки П. (вх.1299 от 17.11.2009г.). Из заявления следовало, что в 2006 году у нее родился первый ребенок. Ребенок родился мертвым. Отделом ЗАГС администрации Красноармейского района
г. Волгограда была выдана справка о рождении ребенка. В 2008 году у заявительницы родился второй ребенок. На этом основании она обратилась в органы Пенсионного фонда Российской Федерации по вопросу выдачи государственного сертификата на материнский капитал. Органами Пенсионного фонда Российской Федерации ей в этом было отказано. Первоначально ей сообщили, в качестве причины отказа, что вместе с заявлением о выдаче государственного сертификата на материнский капитал представляется документ, подтверждающий рождение (усыновление) детей, то есть свидетельство о рождении ребенка установленной формы. Дополнительно указывалось, что лица, получаюшие сертификат на материнский капитал, подлежат учету в федеральном регистре лиц, имеющих право на дополнительные меры государственной поддержки. В этом регистре должны быть указаны реквизиты свидетельств о рождении детей. Кроме того реквизиты свидетельств о рождении необходимо указывать в заявлении о выдаче государственного сертификата на материнский (семейный) капитал. Отсутствие свидетельства о рождении первого ребенка П., по мнению ГУ – Отделение Пенсионного фонда Российской Федерации по Волгоградской области, означает отсутствие у нее права на дополнительные меры государственной поддержки[29].
Представляется, что при принятии решения по данному вопросу не были учтены следующие обстоятельства.
Во-первых, Федеральный закон «Об актах гражданского состояния» предусматривает удостоверение факта государственной регистрации акта гражданского состояния как свидетельством, так и иными документами. Это следует из буквального толкования пункта 4 статьи 6 указанного закона, согласно которому предусмотрены как свидетельства, так и иные документы, подтверждающие факты государственной регистрации актов гражданского состояния. Государственная регистрация рождения ребенка удостоверяется свидетельством о рождении (статья 23). Однако государственная регистрация рождения ребенка, родившегося мертвым, осуществляется в особом порядке, урегулированном специальными нормами, содержащимися в пункте 1 статьи 20 Федерального закона «Об актах гражданского состояния», согласно которому «свидетельство о рождении ребенка, родившегося мертвым, не выдается. По просьбе родителей (одного из родителей) выдается документ, подтверждающий факт государственной регистрации рождения мертвого ребенка». Согласно пункту 4 статьи 6 названного закона и постановлению Правительства Российской Федерации от 31 октября 1998 года №1274 таким документом является только справка о рождении, выдаваемая органом записи актов гражданского состояния. Следовательно, имеющаяся у П. справка является единственным документом, которым в соответствии с законодательством может подтверждаться факт государственной регистрации рождения ребенка, родившегося мертвым.
Во-вторых, перечень лиц, имеющих право на дополнительные меры государственной поддержки, предусмотрен статьей 3 Федерального закона
«О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» от 29 декабря 2006 года №256-ФЗ. В соответствии с ней право на дополнительные меры государственной поддержки возникает при рождении (усыновлении) ребенка (детей), имеющего гражданство Российской Федерации, у женщин – граждан Российской Федерации, родивших (усыновивших) второго ребенка начиная с 1 января 2007 года. При возникновении права на дополнительные меры государственной поддержки не учитываются дети, в отношении которых лицо было лишено родительских прав или в отношении которых было отменено усыновление, а также усыновленные дети, которые на момент усыновления являлись пасынками или падчерицами данных лиц.
Таким образом, тот факт, что первый ребенок родился мертвым, не исключает признание за П. права на дополнительные меры государственной поддержки. В данном случае значимым для получения сертификата является факт рождения ребенка, а не его состояние.
Федеральный закон «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» не содержит норм, согласно которым право на дополнительные меры государственной поддержки возникает с момента внесения информации о человеке в специальный федеральный регистр. Более того, как следует из текста федерального закона, именно с момента рождения второго ребенка у П. возникло право на дополнительные меры государственной поддержки.
Кроме того, пункт 6 статьи 5 Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» не предусматривает такого основания для отказа в удовлетворении заявления о выдаче сертификата, как невозможность внесения информации о лице, имеющем право на дополнительные меры государственной поддержки, в федеральный регистр.
Пункт 5 Правил подачи заявления о выдаче государственного сертификата на материнский (семейный) капитал и выдачи государственного сертификата на материнский (семейный) капитал, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 года №873, предусматривает приложение к заявлению о выдаче сертификата документов, подтверждающих рождение детей (без указания конкретного наименования этого документа). Как указывалось выше, при рождении ребенка мертвым таковым документом является не свидетельство, а справка органа записи актов гражданского состояния.
При таких условиях отказ в выдаче П. сертификата на материнский капитал обусловлен не отсутствием у нее права на дополнительные меры государственной поддержки, а трудностями, возникающими в деятельности органов Пенсионного фонда Российской Федерации при ведении соответствующего федерального регистра, что является нарушением ее социальных прав.
В связи с изложенным Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области направил обращения в Отделение Пенсионного фонда Российской Федерации по Волгоградской области и Пенсионный фонд Российской Федерации с предложением повторно рассмотреть вопрос о выдаче П. сертификата на материнский капитал. Однако положительного результата получить не удалось.
Региональное отделение Пенсионного фонда Российской Федерации продолжает настаивать на том, что единственным документом о рождении ребенка в данном случае является свидетельство, обосновывая это необходимостью внесения соответствующих данных в федеральный регистр. Также ими было указано, что из смысла Федерального закона
«О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» право на эти меры поддержки возникает только в случае рождения второго ребенка, «при наличии в живых, на момент обращения, первого ребенка и второго рожденного»[30]. Но указанные в письме правовые нормы, не давали оснований для такого вывода.
Если принять эту позицию и исходить из того, что в данном случае приоритет имеют нормы, определяющие порядок ведения федерального регистра лиц, имеющих право на сертификат, то в этом случае мать второго ребенка смогла бы его получить, даже если первый ребенок умер на восьмой день жизни или позже, так как особый порядок регистрации рождения ребенка без выдачи свидетельства о рождении (с заменой его соответствующей справкой) предусмотрен только при рождении ребенка мертвым или в случае его смерти на первой неделе жизни. В иных случаях выдается свидетельство о рождении. Необходимость при оформлении права на материнский капитал предоставлять документы, подтверждающие факт наличия в живых первого ребенка при рождении второго, не предусмотрена. Возникает вопрос: какая же разница между матерью, первый ребенок которой умер на восьмой день жизни, и матерью, родившей мертвого ребенка, или ребенок которой умер в течение первых семи дней жизни.
Пенсионный фонд Российской Федерации поддержал позицию своего областного отделения, указав, что применительно к Федеральному закону
«О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» документом, подтверждающим рождение первого ребенка, может быть только свидетельство о рождении. Однако положения законодательства, которые бы содержали специальную норму, предусматривающую прямо или косвенно такое исключение, названы не были.