Организационная структура органов государственного управления обеспечивается разработкой и утверждением их штатного расписания, представляющего собой перечень структурных подразделений органа (с их наименованиями), должностей и их количества (в целом по органу управления и в структурных подразделениях в особенности), должностных окладов. Денежное содержание выплачивается государственному служащему согласно установленному в штатном расписании размеру должностного оклада. Таким образом, штатное расписание устанавливает организационную структуру органа исполнительной власти и объем денежных средств, необходимых на содержание этого органа. Порядок составления и утверждения штатных расписаний органов управления контролируется вышестоящими органами исполнительной власти. Штатные расписания подлежат государственной регистрации в финансовых органах.
2. Основания возникновения административно-правовых отношений. Административная правосубъектность
В результате регулирующего воздействия правовых норм соответствующие предмету данной отрасли права общественные отношения преобразуются в правовые отношения. Конкретное общественное отношение, «попав» под влияние правовой нормы, приобретает правовую оболочку.
Соответственно правовое отношение есть показатель действия нормы права, практического осуществления ее требований. Правовая же норма играет при этом роль предпосылки правового отношения. В подобном варианте наблюдается соотношение предпосылки и результата, выражающее характер воздействия правовых норм на общественные отношения, т.е. их регулирования. В силу этогб можно утверждать, что правовые отношения являются важнейшим средством проведения в жизнь требований юридических норм, нормы права при этом создают юридическую базу правовых отношений.
В чем суть преобразования общественного отношения в правовое?
Обобщенно его результатом является то, что участники (стороны) становятся носителями взаимных юридических обязанностей и прав, а связи между ними — правовыми. Последнее означает, что эти связи проявляются в юридических обязанностях и правомочиях. Следовательно, правоотношение есть форма связи между лицами, возникающая на основе правовых норм. Однако сама норма не создает конкретное правовое отношение; но она создает юридические средства обеспечения должного или возможного поведения в регулируемой сфере. Эта цель достигается установлением взаимных юридических обязанностей и прав сторон, а также их ответственности за неисполнение обязанностей или нарушение прав другой стороны. Налицо — корреспонденция взаимных прав и обязанностей: обязанностям одной стороны соответствуют права другой требовать должного поведения. Правомочию одной стороны всегда соответствует обязанность другой стороны, и наоборот.
Правовое отношение, таким образом, возникает непосредственно в процессе реализации предписаний, содержащихся в данной правовой норме. Правовой механизм при этом следующий: общие предписания юридической нормы «переводятся» в плоскость индивидуализированных общественных связей между соответствующими сторонами (субъектами).
Содержание правовых отношений определяется тем самым через субъективные юридические обязанности и права их участников.
Характеристика общих качеств, присущих правовым отношениям любого вида, понадобилась для того, чтобы, во-первых, констатировать что возникающим в сфере государственного управления правоотношениям свойственны все основные черты правовых отношений вообще и, во-вторых, привлечь внимание к специфическим особенностям правовых отношений, возникающих в названной сфере. Эти особенности весьма существенны, что предопределяется спецификой той области (сферы) общественной жизни, в которой они возникают и развиваются, а также и характером (содержанием) административно-правовых норм.
Итак, юридической базой для административно-правовых отношений являются нормы административного права. Административные правоотношения — результат регулирующего воздействия этих норм на управленческие общественные отношения. Этих исходных данных достаточно для того, чтобы сформулировать следующее определение административно-правовых отношений. Административно-правовое отношение представляет собой урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны выступают в качестве носителей взаимных прав и обязанностей, установленных и гарантированных административно-правовой нормой.
Однако приведенное определение можно воспринимать в качестве универсального, общеправового. Оно пригодно для характеристики любых форм правовых связей, что достигается путем замены лишь нескольких терминов.
Между тем, главное заключается в раскрытии характера устанавливаемых и обеспечиваемых нормами административного права обязанностей и прав участников регулируемых общественных отношений, а также особенностей их юридической основы. В этом смысле административные правоотношения, впитывая в себя все характерные черты правоотношений вообще, должны обладать рядом специфических качеств, отличающих их от правовых отношений иного вида. Наличие такого рода качеств и особенностей обусловлено следующими факторами:
а) спецификой области (сферы) общественной жизни, в которой они возникают и развиваются;
б) характером (назначением) их юридической базы, т.е. административно-правовых норм.
Характеру административно-правовых норм соответствует и особая область (сфера) общественной жизни, на которую направляет свое регулирующее воздействие данная группа правовых норм, создавая тем самым предпосылки для возникновения именно в ней (прежде всего в ней) правовых отношений особого характера. Административно-правовые нормы воздействуют на общественные отношения управленческого характера. А это означает, что общественные отношения, о которых идет речь, не регулируются иными правовыми нормами. Так, нормы гражданского права, регулируя имущественные отношения, управленческие связи прямо и непосредственно не затрагивают, ибо результатом их применения являются гражданско-правовые, а не административные правоотношения.
Из этих позиций возможны следующие выводы. С одной стороны, если действуют нормы административного права, то им неизбежно сопутствуют административно-правовые отношения. С другой стороны, если осуществляется какой-то вариант государственно-управленческой деятельности, отношения, возникающие в ее процессе и связанные непосредственно с существом управляющего воздействия, могут и должны быть административно-правовыми. Наконец, нормы управленческого права, каковым является административное право, обязательно реагируют при необходимости на отношения управленческого характера, придавая им административно-правовую форму.
Еще один важный момент. Административные правоотношения являются результатом применения содержащихся в административно-правовых нормах правил должного поведения к конкретным управленческим ситуациям. Тем самым в них опосредуется специфика государственно-управленческой деятельности .или процесса практической реализации исполнительной власти.
Следовательно, для правильного понимания административно-правовых отношений обязателен учет того принципиального обстоятельства, что возникновение всегда связано тем или иным образом с осуществлением особого вида государственной деятельности. Соответственно административно-правовые отношения нередко .характеризуют в качестве урегулированных нормами административного права общественных отношений, складывающихся в сфере деятельности органов исполнительной власти. Оспаривать подобную позицию не представляется целесообразным, поскольку это действительно так. Единственное, что может вызвать возражения, — это употребление термина «сфера» Применительно к деятельности «исполнительной власти», а не органов, ее представляющих («власть» сама по себе не может действовать!).
Изложенное свидетельствует о том, что в содержании административно-правовых отношений находят свое непосредственное выражение специфические черты административно-правового регулирования и государственно-управленческой деятельности, сферы государственного управления, управленческих отношений, наконец, предмета и метода административного права. На этой основе достаточно четко проявляются особенности, характерные именно для административно-правовых отношений. В чем они состоят? В самом общем плане можно утверждать, что для них характерно все то, что позволяет отграничить управленческие отношения (о которых уже шла речь) от общественных отношений иного рода, т.е» речь может идти о юридическом выражении особенностей, присущих управленческим отношениям.
1. Административно-правовые отношения складываются в специфической области, т.е. в области государственно-управленческой деятельности.
В научном обиходе давно сложилось устойчивое представление об этой области государственной и общественной жизни как о сфере государственного управления. Иначе говоря, подразумевается, во-первых, возникновение управленческих по своему назначению общественных отношений (связь с государственной деятельностью по реализации исполнительной ветви власти) и, во-вторых, потребность в их юридическом закреплении (связь с административно-правовым регулированием).
В общедоступном понимании «сфера государственного управления» это область жизни государства и общества, в границах которой в силу объективных потребностей экономического, социально-культурного и иного характера государство выступает в качестве субъекта управления. Поскольку государство действует через представляющие его государственные органы, постольку сфера государственного управления олицетворяется в практической деятельности по реализации исполнительной власти, осуществляемой ее субъектами.