Следовательно, говоря о сфере государственного управления, мы подразумеваем управляемую сферу нашей жизни, исходя приэтом из узкой или специальной трактовки государственного управления как исполнительно-распорядительной деятельности. В ней всегда и в полном объеме выражаются все основные качества управления в его государственно-правовом понимании (исполнительная власть, ее реализация) — особый субъект, особый характер его функций, особые способы их осуществления и т.п. Наконец, еще одно обобщенное и одновременно емкое понимание сферы государственного управления: это сфера практической деятельности органов государственного управления, в связи с осуществлением которыми функций и полномочий по реализации исполнительной власти складываются административно-правовые отношения.
Это, в частности, означает, что права и обязанности их участников непременно связаны с деятельностью по реализации исполнительной власти и регулируются они административно-правовыми нормами в интересах обеспечения успешного решения задач этой деятельности в каждом конкретном отношении. Все иные (помимо органов исполнительной власти) участники вступают в административно-правовые отношения на основе «соприкосновения» их интересов с государственно-управленческой деятельностью: их права и обязанности органически связаны с этой деятельностью. Наличие иных интересов предопределяет и наличие иных правоотношений (например гражданских, трудовых, финансовых и т.п.).
Таким образом, границы возникновения, изменения и прекращения административных правоотношений определяются практическим осуществлением государственного управления. Соответственно не являются административно-правовыми отношения, возникающие по поводу осуществления функций иных ветвей государственной власти (например законодательной и судебной власти, прокурорского надзора).
Фактически все, что специфично для исполнительной власти и процесса ее практической реализации, непременно, хотя и в различных вариантах, обнаруживается в возникающих в этой сфере административно-правовых отношениях. Объясняется это тем, что должная упорядоченность и согласованность поведения их участников обеспечивается государственными средствами, что в регулируемых отношениях всегда в той или иной форме получает выражение публично-правовой, т.е. государственный интерес. Административно-правовые отношения прямо связаны с обеспечением управленческих целей и интересов государства, с практической реализацией задач, функций и полномочий выступающих от его имени субъектов исполнительной власти.
Сфера государственного управления широка и многообразна. Она охватывает все важные области жизни, все основные направления экономической, социально-культурной и административно-политической работы, где задействованы сотни тысяч различного рода производственных и непроизводственных, государственных и негосударственных коллективов, миллионы граждан. Отсюда — широчайший простор для возникновения административно-правовых отношений, живительной базой для которых является управляемая сфера государственной и общественной жизни.
Это — отношения внутриаппаратной организационной деятельности исполнительных органов; отношения взаимодействия различных звеньев механизма реализации исполнительной власти; отношения непосредственного управляющего воздействия на подведомственные объекты, отношения государственного регулирования деятельности негосударственных объектов; отношения с гражданами и их объединениями и т.п.
Таким образом, сфера государственного управления есть поле практической деятельности исполнительных органов и должностных лиц, выступающих от имени этих органов. В процессе ее осуществления административно-правовые отношения возникают:
а) непосредственно в связи с деятельностью названных государственных органов;
б) непосредственно по поводу осуществления этими органами не любых, а исключительно управленческих функций.
И еще несколько важных моментов, относящихся к характеристике сферы государственного управления, а точнее — ее объема, заслуживают внимания. В границах сферы государственного управления нередко возникают правоотношения, которые являются с внешней стороны не административно-правовыми, например, финансово-правовые, земельно-правовые, природоохранные, предпринимательские и даже гражданско-правовые. В этом нет ничего необычного, поскольку административные правоотношения могут возникать в иных сферах государственной деятельности (например, на что уже указывалось, имущественные отношения, основанные на властной подчиненности). Вместе с тем, нельзя не учитывать, что административно-правовые отношения возникают непосредственно в процессе государственного управления (или регулирования) финансовыми, земельными и иными природными ресурсами, их охраной, предпринимательством и т.п.
А отсюда вывод: для административно-правовых отношений характерна предусмотренная действующим законодательством возможность выступать в роли одного из непременных элементов общего механизма правового регулирования или административно-правового опосредования общественных отношений, относящихся к предмету других отраслей права. Эту особенность административно-правового регулирования нельзя забывать ни в коем случае. Подтверждений этому достаточно много (например, возникновение трудовых правоотношений оформляется управленческим актом администрации и т.п.).
2. Административно-правовые отношения характерны тем, что их участниками (сторонами) могут быть самые разные субъекты: каких-либо общих ограничений на этот счет не существует.
Это означает, что в них участвуют не только государственные органы, на которые возложена реализация задач и функций исполнительной власти (или органы государственного управления). Широкие по содержанию задачи непосредственного руководства в важнейших областях жизни государства и общества предполагают реальность их выполнения только в условиях, когда эти органы находятся в правовых отношениях с «управляемыми», т.е. с государственными и негосударственными организациями, с гражданами. Без такого рода правоотношений само государственное управление превращается в фикцию. Значит, участниками административных правоотношений могут быть все, чьи права и интересы так или иначе связаные осуществлением государственно-управленческой деятельности.
3. Административно-правовые отношения возникают при обязательном участии особого субъекта — носителя полномочий государственно-властного характера.
Природа государственно-управленческой деятельности такова, что отношения, возникающие в процессе ее практического осуществления, требуют наличия особого субъекта. В таком качестве всегда выступает та сторона этих отношений, в руках которой концентрируется власть. Очевидно, что в подобной роли может выступать субъект исполнительной власти (исполнительный орган, должностное лицо). В этом заключается субъектная особенность административно-правовых отношений. Второй стороной могут быть все другие возможные участники этих правоотношений.
Данная особенность административных правоотношений прямо вытекает из властной природы государственно-управленческой деятельности, субъекты каковой наделяются административно-правовыми нормами соответствующим объемом юридически-властных полномочий, необходимых для осуществления задач и функций исполнительной власти. Соответственно в руках таких субъектов концентрируется власть в виде «единой управляющей воли», что ставит их в приоритетное по отношению к другим сторонам правоотношений положение.
Фактически речь идет о том, кто в состоянии выразить это властное начало в административно-правовых отношениях. Логически обоснованный ответ предполагает признание того, что, поскольку в административно-правовых отношениях опосредуется исполнительная власть, т.е. государственная власть в ее исполнительном (исполнительно-распорядительном) варианте, волю и интересы государства в состоянии выразить только тот, кто выступает в рамках этих отношений от имени государства, является официальным представителем государства. Административно-правовые отношения прямо связаны с обеспечением управленческих целей и задач государства; в них, соответственно, не может не найти своего непосредственного выражения публично-правовой, т.е. государственный интерес. Выражаемое в них властное начало является средством волевого регулирования управленческих процессов и сознательно-волевого поведения их участников, т.е. руководство поведением людей.
Ни граждане, ни различного рода негосударственные формирования не наделены полномочиями по осуществлению государственной деятельности, полномочиями выступать от имени государства, хотя и могут быть участниками административно-правовых отношений. В силу этого между гражданами или между негосударственными формированиями административно-правовые отношения возникать не могут. Каждый из них может решить вопрос своей жизни и деятельности. Но этого явно недостаточно для того, чтобы выражаемая ими воля приобрела качества, характеризующие государственную волю. Выражаемая ими в административно-правовых отношениях воля в силу этого вторична. В соответствии с общими закономерностями социального управления первичной является единая управляющая воля государства, конкретные выразители которой — субъекты, выступающие от имени Государства и наделяемые для этого полномочиями государственно-властного характера.
Иначе говоря, в административно-правовых отношениях одна сторона всегда действует властным методом, обладая необходимой юридической властью, данной ей государством, т.е. такой участник отношений, которому административно-правовые нормы отводят роль субъекта управления в рамках общей формулы управления — «субъект-объект».