Следовательно, в административно-правовых отношениях всегда выделяется субъект управления, всегда налицо приоритет воли этого субъекта, имеющей своим адресатом сознательно-волевое поведение тех участников правовых отношений, которые выступают в роли объектов управления, всегда в том или ином варианте находит свое выражение соподчинение воль, всегда воле «властвующего» участника подчиняется воля иных участников таких правоотношений.
Таково фактическое соотношение сторон в административно-правовых отношениях, соответствующее следующему непременному условию — обязательному участию в них стороны, наделенной юридически-властными полномочиями. Обязательной стороной являются субъекты исполнительной власти, а также представляющие их должностные лица.
4. Административно-правовое отношение — властеотношение. Эта его особенность вытекает из предыдущей характеристики, а также из того, что общественные связи, возникающие в сфере государственного управления, т.е. управленческие отношения, строятся на началах «власть — подчинение».
Административное право исходит из признания того факта, что в регулируемых им общественных отношениях приоритетны позиции, характеризующие административно-правовой статус одной стороны. Вследствие этого административно-правовыми нормами закрепляется отсутствие юридического равенства сторон, ибо юридически-властные полномочия концентрируются в руках одной стороны.
Данная особенность административно-правовых отношений предопределена важнейшими приоритетами государственно-управленческой деятельности, в процессе осуществления которой реализуется исполнительная власть. В этих правоотношениях властное начало выражается непосредственно, а потому и является главным признаком, отличающим их от иных правоотношений. В принципе властное начало можно обнаружить, например, в порядке возникновения многих финансовых (особенно налоговых) правоотношений, а также отношений в природоохранной сфере, в сфере предпринимательства и т.п. Но в иных областях правового регулирования оно не является доминирующим.
Таким образом, для административно-правовых отношений в наибольшей степени характерно проявление властной природы права.
5. Административно-правовые отношения имеют своим объектом действия, поведение людей — участников управляемых процессов. С учетом сознательно-волевого характера социального управления власть, реализуемая в административно-правовых отношениях, является средством волевого регулирования. Отсюда следует, что поведение (действия) управляемых опосредуются их волей и сознанием. Эти два момента необходимо учитывать при определении объекта административно-правового отношения.
Действия, деятельность, поведение — реальный объект подавляющего большинства административно-правовых отношений. Объект правоотношения логично совпадает с объектом правового регулирования или воздействия. Действия, совершаемые по поводу определенных внешних предметов (вещей, имущества), являются дополнительным элементом характеристики административно-правовых отношений, позволяющим получить ответ на вопрос: по какому поводу совершаются действия.
6. Административно-правовые отношения могут возникать по инициативе любой из сторон (исполнительного органа, гражданина и т.п.), однако согласие или желание второй стороны не является обязательным условием их возникновения. В этом, в частности, состоит их главное отличие от условий возникновения отношений гражданско-правового типа.
Соответствующие действия совершаются сторонами административно-правовых отношений в силу требований административно-правовых норм.
Это в равной степени относится как к исполнительным органам, так и к гражданам и т.п. При этом предусматриваются такие условия, когда инициатива возникновения правоотношений может иметь место и вопреки желанию второй стороны.
Так, участие властвующего субъекта в административно-правовых отношениях уже предполагает, что ему предписывается в определяемых административно-правовой нормой условиях совершение таких действий, которые влекут за собой возникновение конкретных правоотношений. В подобных случаях, например, исполнительный орган или должностное лицо обязаны по собственной инициативе и своими действиями создавать подобное юридическое последствие, не вступая при этом в договорные связи с другой стороной. Для него подобные действия являются мерой не возможного, а обязательного поведения. Так, при обнаружении факта совершения административного правонарушения полномочное должностное лицо юридически обязано возбудить производство по привлечению виновного к административной ответственности, несмотря на возможные возражения со стороны нарушителя. Показательны также характерные для управленческой действительности случаи, когда вышестоящий исполнительный орган дает обязательное для нижестоящих органов (должностных лиц) предписание, хотя оно и может вызвать возражения адресата.
Сам факт предписания (юридическое действие) уже создает административное правоотношение. Соответственно исполнительные органы реализуют в одностороннем порядке принадлежащие им полномочия и возлагаемые на них юридические обязанности.
Конечно, административное правоотношение может возникать и по инициативе граждан, причем и оно далеко не во всех случаях может соответствовать чисто служебным интересам исполнительного органа или должностного лица (например, при обжаловании неправомерных управленческих действий). Для граждан вступление в административно-правовые отношения (имеется в виду инициатива с их стороны) не является обязанностью, это предоставляемая им административно-правовой нормой юридическая возможность. Но этой возможности соответствуют определенные юридические обязанности исполнительного органа (должностного лица). Последний при этом действует не в силу своих желаний или нежеланий, а в силу требования административно-правовой нормы.
В целом возникновение административно-правовых отношений по инициативе субъекта исполнительной власти есть реализация принадлежащих ему властных полномочий. Но это не означает, что он использует их для «подчинения» второй стороны. Категория власти в подобных случаях свидетельствует о том, что (в примере с подачей гражданином жалобы) только данный орган наделен полномочиями юридически-властного характера, что позволяет ему (и только ему) решить данное дело.
Необходимо отметить, что возможность возникновения административных правоотношений без согласия второй стороны обоюдна и для исполнительного органа (должностного лица), и для другой стороны. Иначе говоря, инициатива их возникновения практически не зависит от положения, которое занимает та или иная сторона, что свидетельствует о том, что с внешней стороны волеизъявления сторон имеют равное значение.
Внутреннее же содержание правоотношений свидетельствует о другом — об их юридической неравнозначности (намек на отсутствие отношений договорного типа).
Наиболее типичные варианты возникновения административных правоотношений по инициативе «сверху» (собственная инициатива исполнительного органа, например) следующие: установление конкретных юридических предписаний (запретов, разрешений и проч.)» обязательных для второй стороны; применение мер юридически-принудительного характера в их отношении (например дисциплинарная или административная ответственность). Их инициатива находит выражение в реализации права на одностороннее издание юридических актов индивидуального характера, являющихся наиболее распространенным юридическим фактом, т.е. основанием возникновения, изменения и прекращения административно-правовых отношений. Издание подобных актов является одним из существенных элементов принадлежащих им юридически-властных полномочий; их издание есть важнейшая правовая форма реализации исполнительной власти в процессе государственно-управленческой деятельности.
Наиболее типичные варианты проявления инициативы невластвующих субъектов (например граждан) в возникновении административно-правовых отношений следующие: совершение правомерных действий, влекущих за собой определенные юридические обязанности властвующего субъекта (например подача заявления, жалобы и т.п.), — собственно инициатива; совершение неправомерных действий, влекущих за собой применение властвующим субъектом санкции, предусмотренной административной нормой, — квазиинициатива.
Важная юридическая деталь: возникновение административно-правовых отношений по односторонней инициативе исполнительных органов не подавляет инициативу второй стороны. «Принудительное» возникновение их возможно, но лишь в случаях совершения правонарушений в сфере государственного управления.
Еще одна не менее важная деталь: в случаях, когда инициатором возникновения административных правоотношений является не властвующий субъект (например гражданин), фактически имеются достаточные основания для признания такого порядка также односторонним. Но это относится лишь к «технологии» возникновения правоотношений, что не может свидетельствовать о совпадении «односторонности» в подобном смысле с «односторонностью», характерной в целом для административно-правового статуса субъекта, наделенного полномочиями юридически-властного характера.
Наконец, еще одна важная деталь. Инициатива сторон не всегда является непосредственным основанием (условием) для возникновения административно-правового отношения. Имеются в виду случаи, когда административно-правовые нормы предусматривают необходимость предшествующего возникновению правового отношения согласования (соглашения) с заинтересованной стороной некоторых условий будущего одностороннего решения. Например, властное решение о зачислении лица на государственную службу предполагает его ознакомление с условиями будущей работы, характером служебных обязанностей и т.п. Однако сам факт предварительного соглашения правообразующего значения не имеет, а само соглашение такого рода не превращается в юридический факт, вызывающий к жизни конкретное правоотношение. В роли юридического факта выступает односторонний правовой акт — результат достигнутого согласия. Следовательно, предварительное согласование является лишь одним из условий (когда оно предусмотрено) правомерности последующего одностороннего юридического волеизъявления. Его нельзя квалифицировать в качестве иллюстрации административно-договорных связей.