Исследователи не раз обращали внимание на следующую проблему: почему после Февраля 1917 г., несмотря на демократизацию земской избирательной системы и введения волостного земства, население проявило массовый абсентеизм на выборах, а затем индифферентно отнеслось и к упразднению земств[5]. Прежде всего потому, что в глазах местного населения земства ассоциировались с прежней малоэффективной системой. Современники, в том числе и земские деятели, требовали реорганизации земской системы: чтобы деятельность органов местного самоуправления стала более эффективной, они нуждались в принудительной власти. Правительство неоднократно пыталось реформировать систему местного управления и ликвидировать разрозненность и несогласованность действий губернских и уездных учреждений, пыталось включить земское и городское самоуправление в единое целое с государственным аппаратом. Однако в дореволюционный период ему так и не удалось это сделать, у земских учреждений так и не появилось властных полномочий. Независимое от государства местное самоуправление продолжало находиться с государственным аппаратом в состоянии взаиморазрушающегося раскола.
Однако на местах процессы сближения государственных и общественных учреждений стихийно шли. Социально-экономические проблемы развития российских регионов вынуждали губернскую администрацию действовать согласованно с земствами и городскими думами. Конечно, совместная деятельность земств и государственной коронной администрации не приобрела массовый характер, но первые шаги по пути интеграции государственных и общественных структур были сделаны. По архивным источникам прослеживается, что в начале ХХ в. распространенным явлением становятся совместные совещания представителей государственных структур с органами общественного самоуправления. Они проходили под председательством губернатора, на совещаниях присутствовали все председатели уездных земских управ и городские головы губернии, губернская земская управа, начальник управления земледелия и государственных имуществ и представители крупных торговых фирм. Например, повестка дня заседания, состоявшегося в августе 1914 г. в Перми, заключалась в «принятии мер к обеспечению населения Пермской губернии своевременной доставкой предметов первой необходимости, а также принятия мер против искусственного поднятия цен на предметы первой необходимости»[6]. Члены специальных комитетов при земских и городских управах должны были наблюдать за всеми торговыми заведениями и базарами. При обнаружении случаев необоснованного повышения цен они составляли протокол и вместе со своим заключением представляли губернатору с ходатайством о наложении на виновного наказания по обязательному постановлению. Этот пример, с одной стороны, показывает позитивные процессы, происходящие в местном управлении России, с другой — демонстрирует ограниченные возможности органов местного самоуправления. Несмотря на сотрудничество различных административных структур, отсутствие у земских учреждений статуса государственных органов снижало эффективность их действий по снижению цен. Земские управы и городские думы не могли оперативно реагировать на обнаруженные нарушения и вынуждены были обращаться с ходатайством к губернатору, не имея возможности самостоятельно устранить недостатки.
Эффективность управления зависела от единства действий не только государственных и общественных структур, но и различных звеньев земского, городского и крестьянского самоуправления. Однако эти связи, в частности взаимоотношения земских учреждений, решительно пресекались правительством и губернским начальством. По наблюдениям публициста В. С. Голубева, правительство «особенно последовательно» отклоняло ходатайства об объединении земств на почве различных общеземских нужд[7]. Справедливо по этому поводу писал А. Новиков, что «отсутствие единства действий у земства видно во всем: нет даже общеземского органа, у которого можно бы поучиться, как дело идет у других. Каждая губерния, каждый уезд живет сам по себе, без возможности перенять чтолибо у соседа, без возможности чтолибо передать»[8]. Любые попытки органов самоуправления разных губерний и уездов установить контакты пресекались государственной администрацией. Неоднократно губернаторы направляли циркуляры председателям земских собраний и управ, а также городским головам о недопустимости какихлибо связей.
Но все же, несмотря на ограничение совместной деятельности земских учреждений, сразу же после их создания возникла потребность в межгубернских связях, которые на практике осуществлялись в форме легальных и нелегальных съездов, советов, товариществ и союзов. Попытки органов земского самоуправления действовать согласованно участились в начале ХХ в. Новые задачи поставила перед земствами Первая мировая война. В этот период активизировались не только совместные действия государственных учреждений с органами местного самоуправления, но и сотрудничество земских учреждений разных губерний. Накануне войны (30 июля 1914 г.) был образован Всероссийский земский союз (ВЗС), поставивший перед собой задачу помощи больным и раненым. В 41 земской губернии были созданы губернские и уездные комитеты ВЗС, на которых лежали заботы о своевременном распределении поступающих с фронта раненых, оборудовании санитарных поездов и закупке медикаментов. Весной 1915 г. комитеты расширили свою деятельность, вплотную занявшись снабжением армии продовольствием, обмундированием, обувью. Деятельность ВЗС имела правовую основу в форме соглашения, выработанного на съезде представителей губернских земств в июле 1914 г. и получившего Высочайшую санкцию. Как отмечает В. Ф. Абрамов, деятельность губернских и уездных комитетов ВЗС в годы войны находилась в сфере, которая ранее составляла исключительно прерогативу императора, что свидетельствовало о дальнейшем развитии института самоуправления в России[9]. Местные комитеты ВЗС в вопросах снабжения армии и оказания помощи раненым, беженцам, сиротам и вдовам с самого начала стали объединяющими и координирующими центрами в своих регионах. Им приходилось вступать в самые разнообразные отношения с органами государственной власти, общественными организациями, кооперативами и населением. Однако союзные комитеты в губерниях и уездах, как и земства, не обладали принудительной властью, что весьма осложняло их деятельность.
Интересна в этом отношении точка зрения японского исследователя К. Мацузато на причины беспорядка на железнодорожном транспорте и продовольственного кризиса в конце 1916 — начале 1917 г. Он полагает, что это было вызвано «не какими-то техническими или материальными ограничениями, а местническим использованием регулирования железнодорожных перевозок земскими заготовительными органами»[10]. Несмотря на огромное количество заготовленного зерна (18 тыс. товарных вагонов), межрегиональные противоречия не позволили произвести его отгрузку, что привело к перебоям с поставками продовольствия в столицу и в итоге к революционному взрыву и падению царизма[11]. На наш взгляд, причиной возникновения указанных противоречий являлось отсутствие длительного опыта межгубернских и межуездных контактов земских учреждений, поскольку их стремление к объединению и совместным действиям всегда вызывало обеспокоенность государственной администрации. Так, в 1901 г. пермский губернатор Д. Г. Арсеньев отмечал, что «земские и городские управы, желая возбудить какоелибо ходатайство по предметам, не относящимся исключительно к местным пользам и нуждам, а имеющим характер общегосударственный, нередко входят в предварительное соглашение с другими общественными установлениями и притом не только своей, но иногда даже и другой губернии, с просьбой возбудить и с их стороны одновременно ходатайство»[12]. Губернатор напоминал, что подобные действия выходят из пределов власти, предоставленной земским и городским общественным учреждениям, и предупреждал о законной ответственности должностных лиц, превысивших данную им власть[13]. Правительство также постоянно напоминало о недопустимости «сношений между земскими и городскими управлениями по предметам, имеющим общегосударственный характер[14].
События Февральской революции показали, что в России существовали давние демократические традиции местного самоуправления, которыми владели даже неграмотные крестьяне. Но особо отметим, что это были традиции локального общинного самоуправления, основанного на обычном праве. После падения самодержавия страна буквально превратилась в страну народного самоуправления: в столице и в регионах создавались гласные выборные советы, комитеты общественного спасения, гражданские комитеты, демократизировались земства. Среди всего этого демократического разнообразия наибольшую поддержку в обществе получили Советы, которые в глазах населения представляли тип общинной, коллективистской демократии, а всесословное демократическое земство, просуществовавшее в России более полувека и существенно изменившее культурный облик российской провинции, так и не стало для рабочих, крестьян и горожан близкой и родной властью. Выборы в городские думы, в новые реформированные земства, в Учредительное собрание в 1917 г. продемонстрировали, что идеалы либеральной демократии поддерживала незначительная часть населения страны. Народный общинный идеал, рожденный традициями политической культуры России, воплотился в Советах. События Февраля 1917 г. продемонстрировали массовое стремление народа к демократии, которая понималась по-разному. Именно из этого вытекает двоевластие — ориентация общества, находящегося в состоянии глубокого раскола, на принципиально разную демократию. Если бы земство соприкасалось с государственной жизнью страны, оно могло бы стать ростком новой демократической России и заполнить пространство между властью и обществом, преодолеть отчуждение между ними. Вплоть до 1917 г. административный фундамент империи оставался в архаическом состоянии, он был совершенно не приспособлен к новым требованиям, выдвигаемым процессом модернизации. Сложная мозаичная и многоуровневая система местного управления плодила недоразумения, а разобщенность провинциальной администрации и органов самоуправления закладывала предпосылки будущей смуты. Неспособность слабеющей монархии к компромиссу с местными сообществами, ее нежелание делегировать им свои властные полномочия препятствовали созданию эффективного гражданского порядка и привели к гибели империю в России.