Регламентация организация и порядка деятельности учреждений оформлялась рядом документов. Так, Государственный совет за подписью императора издавал "учреждения" (они определяли создание присутственного места или власти, их состав, "предметы ведения", т.е. функции). Комитет министров, а в отдельных случаях Государственный совет утверждали уставы (правила управления какой-либо отраслью), положении, определившие правила деятельности сословных учреждений. В грамотах излагались права и привилегии классов. Этот комплекс документов дополнялся издаваемым)! министерствами правилами, наказам)!, рескриптами, инструкциями, циркулярам)!.
По своему назначению, способу составления и характеру исполнения служебные документы учреждений XIX в. можно разделить на четыре группы: а) внутренние документы; б) переписка ("отношения") присутственных мест и властей; в) просительские документы; г) акты, договоры, обязательства.
Среди внутренних документов прежде всего выделяются "докладные дела и бумаги" — документы, отражающие подготовку вопроса к слушанию; докладная записка, представление. Процесс рассмотрении вопроса фиксировался в журналах заседания, протоколах, мемориях (краткое изложение журнала). Решения оформлялись определениями или приговорами. Для их исполнения или доведения до сведения составлялись указы, предписания, выписки из журналов, доклады. Вид документа в этом случае определялся уровнем учреждения и его компетентностью.
К внутренним относились документы о прохождении государственной службы, комплекс которых сложился в основном в XVIII в.
В XIX в. пополнился состав финансовых документов: государственная роспись, финансовая смета, дневная кладовая записка (записка о вкладах) и др. Особой категорией документов были отчеты: финансовые ("отчеты в суммах"), о результатах деятельности ("отчеты в делах"). План улучшения работы министерства назывался "отчетом в видах и предложениях".
К внутренним документам относились также должностные инструкции, регистрационные журналы, описи, ведомости дел.
Переписка была строго регламентирована. Употребление того или иного вида документа в переписке зависело от степени подчинения учреждения и должностных лиц. Собственно письмами были отношения, сообщения, ведения, уведомления, доношения, представления, рапорты. Высшие чиновники посылали друг другу "официальные письма".
Законами был определен порядок обмена документами всех учреждений. Так, Комитет министров посылал указы, выписки из журналов, доклады, правила.
Сенат обменивался с Синодом посредством взаимных ведений, с учреждениями и лицами, не подчиненными Сенату, — копиями со своих определений, с учреждениями и лицами, подчиненными Сенату, — указами; канцелярия Сената посылала министрам запросы, на которые департаменты- министерств отвечали отношениями. Департаменты, отделения и общие собрания Сената обменивались между собой ведениями и известиями.
Министры посылали на имя императора в Государственный совет и Комитет министров доклады, отчеты, представления или записки, в министерство финансов — планы (табели) расходов на следующий год. Между собой министерства обменивались отношениями или сношениями, с департаментами министерства и губернаторами — предложениями и предписаниями, получая от них представления, докладные записки и ежедневные мемории (сведения о текущих делах).
Губернские учреждения получали от Сената указы, от губернаторов — предложения, от равных себе учреждений — сообщения и отношения, в вышестоящие учреждения посылали рапорты, донесения, представления. Законы подробно определяли также порядок документируемых отношений уездных и городских учреждений.
Переписку с частными лицами составляли так называемые просительские дела и бумаги, которые выделялись в особую группу. Просительские документы подавались частными лицами в присутственные места и властям. Большую часть документов этой группы составляли прошения. В них обычно излагалась просьба. Насчитывалось несколько видов прошений: "тяжебные" (о праве собственности и владения), исковые (о договорах, вознаграждениях за убытки, обиды), встречные (с предъявлением обратного иска против истца), мировые (о прекращении спора или иска по взаимному соглашению), доносы (о преступлениях, злоупотреблениях или проступках) и т.п.
Второй вид просительских документов составляли жалобы — прошения, подаваемые тяжущимися сторонами в высшие учреждения на решения или действия других учреждений или должностных лиц.
К третьему виду просительских документов относились отзывы — документы, подаваемые высшему в уголовном судопроизводстве учреждению с жалобой на приговоры низшей судебной инстанции.
Большой группой документов в делопроизводстве учреждений XIX в. являлись акты. Законы понимали под актами довольно широкий круг документов. Прежде всего это документы, которые в определенной форме фиксировали политические или экономические сделки, договоры. К актам относились также документы гражданского состояния. И наконец, актами называли все документы, могущие служить доказательством при решении гражданских дел. О видах актов, порядке их составления и засвидетельствования подробно говорится в "Законах гражданских", опубликованных в томе X Свода законов российской империи. Виды актов определялись их содержанием и порядком засвидетельствования. Законы предусматривали составление трех видов: актов укрепления имущества, актов состояния и актов присутственных мест .
Регламентировался не только состав документов, но и порядок их составления. Ко многим законам прилагались формы документов часто с описанием структуры текста и следующей рекомендацией: "чтобы автор сам давал альтернативное решение вопроса" . Давались формы трафаретных текстов ответов министра, управляющего экспедицией, губернатора и т.д. Этим преследовалась цель упрощения и сокращения объема документа, четкого формулирования сути вопроса. Появляется в XIX в. большое количество практических разработок, руководств по составлению документов, которые часто оформлялись в виде письмовников и пособий для чиновников .
Регламентировалось четкое оформление внешних признаков документа. Предписывалось, например, обозначать вид документа: "На каждой бумаге должно бить означено именование оной (указ, сообщение, рапорт и тому подобное)"'.
Правила написания адресата определялись соподчиненностью учреждений. Равные присутственные места в адресовании документов друг другу употребляли предлог "В" ("В Правительствующий Сенат", "В палату гражданского суда"). При направлении документа в нижестоящие учреждения адресат писался в дательном падеже ("Тульскому губернскому правлению", "Белевскому уездному суду").
Текст документа предписывалось разделять на заглавие ("приступ"), где излагалась причин;» издания документа, "изложение обстоятельств" и заключение, в котором давались распоряжения или предписания, высказывались мнение или жалоба. Регламентировалась и лексика отдельных видов документов, формировались устойчивые словосочетания.
Сложились правила подписания документов. Право подписи документов имели начальствующие лица. Вид подписи зависел от характера документа, соподчиненности учреждений и отдельных лиц. На официальных отношениях, отчетах и других документах, посылавшихся в высшие инстанции, ставилась скрепа.
В 1830 г. часть реквизитов документа (наименование ведомства, учреждения, его структурной части, от которой исходил документ, дата, номер, заголовок документа) стали писать на бумаге заранее, т.е. заготавливать бланки "для ускорения хода дел и уменьшения занятий канцелярских служащих" .
Законами было установлено, на какой бумаге какие документы писать. Так, все документы канцелярского делопроизводства (переписка, журналы, реестры, записки) составлялись на простой бумаге. Прошения, жалобы, отзывы, акты писались на гербовой бумаге (простой, "крепостной" и "контрольной"). Чиновники должны были строго соблюдать правила использования бумаги для составления того или иного документа. Известен, например, такой факт, когда с писателя И.А. Гончарова, работавшего в Министерстве финансов в должности переводчика, было взыскано шесть рублей за употребленную в департаменте вместо гербовой простую бумагу.
Законодательное установление общего порядка документирования, определение нормативными актами министерств форм документов по отдельным частным случаям делало процесс составления и оформления документов сложным и громоздким. Сами документы, несмотря на требовании законов краткою и ясною изложения, точности фактов, оставались длинными и многословными.
4.3. ОРГАНИЗАЦИЯ ДВИЖЕНИЯ ДОКУМЕНТОВ, ПОРЯДОК ИХ РАССМОТРЕНИЯ
Порядок решения вопросов предопределял организацию движения документов. Для высшего коллегиального органа власти, например Государственного совета, законом был определен "порядок вступления дел, рассмотрение и окончание их". В Государственную канцелярию поступало четыре потока документов: от императора, министров, комиссии составления законов и комиссии прошений. Государственный секретарь и статс -секретари, ведавшие делами каждого из четырех департаментов Совета, готовили дела к докладу в департаменте и общем собрании. Па государственного секретаря возлагалась ответственность за точность сведений, предлагавшихся Совету, ясность их изложения, составление всех документов.
Некоторые документы из департаментов, по которым возникли разногласия, или в которых отменялись решения Сената, или содержались противоречивые предложения министров, выносились на рассмотрение общего собрания Совета. Кроме того, минуя департаменты, в общее собрание поступали документы по чрезвычайным и важным внутренним мерам.