Оформилось понятие архива ("хранила", "казны") как собрания исторических документов и документов государственных учреждений. В княжеском дворце при Иване III уже существовала такая "казна"2.
В Судебнике 1550 г., в Уложении 1649 г. московское правительство требовало от дьяков и подьячих хранить "государевы и челобитчиковы
дела со всяким опасением и радением" не в частных дворах и подворьях, а в "городах-крепостях", в казенных помещениях приказных палат, дворцов, дворов и изб, за печатями, под угрозой потери права приказной службы и наказания кнутом за нарушение требований закона, направленных к хранению в целости и порядке "государевых дел". Статуты Западной Руси (1566 и 1588 гт.) требовали от воевод, старост и земских судей в случае отсутствия безопасных помещений постройки специальных "каменных" хранилищ для содержания в них актовых книг прежних
лет.
Документы описывались и учитывались. Так, наряду с другими ценностями они передавались по росписным спискам, составляемым при смене воевод. В центральных и местных учреждениях составлялись описи дел по годам и периодам «оеводства, по местности, в которой созданы документы, по содержанию. Документы в них описывались "в перечень имянно".
Итак, можно сделать вывод, что в XV—XVII вв. сложились навыки упорядоченной работы с документами: была выработана устойчивая терминология делопроизводственных документов, созданы их формы, появляются законодательные указания о порядке документирования. Разграничение функций служилых людей стало основой направления движения документов в учреждении. Порядок принятия управленческого решения, например именного указа, когда на основе разрешения частного случая возникала общая норма, свидетельствует о становлении права. Документы подвергались группировке, описывались, охранялись. Создавались архивы.
Делопроизводство основывалось на нормах обычного права, а не регулировалось специальным законом. Задачи, функции учреждений, права и обязанности должностных лиц не были закреплены законодательно.
Работа с документами сосредоточилась в руках особого аппарата — дьяков и подьячих, число которых к концу XVII в. достигло 4657 человек . Образовалась большая категория людей, занятых "приказной работой", которая выделяется из общей службы. Следовательно, формируется особая отрасль государственной службы, появляется потребность в подготовке кадров. При Поместном и Посольском приказах организуются своеобразные школы. Основным принципом пригодности подьячего к приказной работе становится профессионализм. Сосредоточение в руках царя права решать важнейшие вопросы государственного управления (защиты и укрепления государственного строя и организации военных сил) и установление практики, когда всякое повеление царя считалось законом,свидетельствуют о начавшемся переходе от сословно-представительной монархии к преобразованиям 18в. Г.Котошихин писал об Алексее Михайловиче как о "самодержавце", который "государство правит по своей воле, что хочет, то учинить может".
ИМПЕРИИ XVIII в.
3.1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ
В первой четверти XVIII в. в России сложилась новая система государственных учреждений, соответствовавшая особой форме феодально-крепостнического государства —абсолютной монархии. В руках царя сосредоточилась вся полнота власти. Неограниченная власть царя нашла законодательное определение в Уставе о наследии престола 1722 г. и других актах. Воинский устав 1716 г. гласил: "...его величество есть самовластный монарх, который никому на свете в своих делах ответу дать не должен..." .
Глава государства был носителем законодательной и исполнительной власти. Последняя осуществлялась зависимым от него аппаратом, реорганизация которого началась с создания в 1711 г. Сената как высшего органа управления с функциями правосудия, решения финансовых вопросов, общих вопросов управления отраслями государственного хозяйства . Сенат заменил Боярскую думу. Однако в отличие от последней он выполнял законодательную роль эпизодически (и то только в первое десятилетие своего существования), оставаясь законосовещательным учреждением, имел право принимать постановления по вопросам, которые коллега» не могли решить самостоятельно, а также посылать нижестоящим учреждениям указы от своего имени (до 1721 г.). Заседало в Сенате девять человек, в Боярскойдуме к концу XVII в. — более 100 .
В период с 1726 г. до конца XVIII в., когда при императорах стали возникать как высшие законодательные и распорядительные учреждения различные советы и кабинеты (Верховный тайный совет (1726— 1730), Кабинет ее императорского величества (1731 — i 741), Совет при высочайшем дворе (1769—1801) и др.). Сенат был подчинен им, должен был отчитываться перед ними и исполнять их предписания. Постепенно он превратился в исполнительное учреждение, решавшее текущие вопросы управления. За Сенатом осталась лишь роль высшего суда — судебная апелляция.
В 1719 г. был определен состав канцелярии Сената: обер-секретарь, секретари, переводчик, нотариус, актуариус, регистратор, канцелярист, переплетчик, вахмистр - и регламентированы их обязанности. Вопросы, рассматривавшиеся Сенатом, решались коллегиально.
Опираясь на дворянство и нарождавшуюся буржуазию, абсолютный монарх осуществлял управление через центральные органы государства. На новом этапе экономического и политического развития приказное управление, находившееся в руках бояр, враждебно относившихся к преобразованиям Петра, не могло выполнять задачи, стоявшие перед государством. Реформа центрального управления готовилась в Сенате. С 1711 г. его канцелярия занималась вопросами комплектования штатов новых учреждений (коллегий) и определением должностных окладов. Составлялись ведомости, содержавшие обобщенные сведения о гражданских чинах, на основе которых определялись штаты коллегий.
Первым центральным учреждением нового типа была открытая в 1699 г. в Москве Бурмистерская палата, ведавшая посадским населением — предшественница Главного магистрата, созданного в 1720 г. на правах коллегии. К концу первой четверти XVIII в. вместо 44 приказов было создано 12 коллегий, каждая из которых ведала определенной сферой управления и подчинялась Сенату. Главными считались три коллегии: Чужестранных дел, Военная, Адмиралтейская. Коммерц-коллегия, Мануфактур-коллегия и Берг-коллегия ведали торговлей и промышленностью. Компетенцией Камер-, Штате- и Ре-визион-коллегий были финансы. Юстиц-коллегия ведала судопроиз-
водством, Вотчинная — дворянским землевладением. Главный магистрат управлял городами. Особое место занимала Духовная коллегия (Святейший Правительствующий Синод), игравшая роль высшего органа церковной власти. Для решения некоторых вопросов проводились совместные конкуренции Синода и Сената под председательством императора.
Коллегии получили право издания указов по вопросам, входившим в их ведение. Им подчинялись местные органы власти в губерниях — губернские канцелярии во главе с губернаторами.
Вводя коллегиальное управление, Петр I ставил задачи обеспечения более высокой работоспособности учреждений, повышения ответствен ности и ограничения злоупотреблений чиновничества. По выражению Духовного регламента, коллегиальное учреждение "совершеннейшее есть и лучшее, нежели единоличное правительство".
Преимущество коллегий над приказами заключалось в различим принципа управления (коллегиальное обсуждение и решение дел), единообразии структуры, более четком разграничении функции, строгой за конодательной регламентации их прав, обязанностей.
Однако в послепетровский период коллегиальный принцип управления был существенно изменен, а к концу столетия фактически ликвидирован.
Сущность реформ 1708—1709, 1718—1719 гг. в местном управлении сводилась к централизации. В городах были созданы бурмистерские избы, а затем городовые магистраты и ратуши. Губернатор и его канцелярия ведали всеми делами губернии. Губернии делились на провинции, которыми управляли воеводы с канцеляриями. Появились и отрасленне провинциальные учреждения: контора рекрутских цел, камерирских дел, ведавшая сбором налогов, и др. Губернская реформа 1775 г., непосредственным поводом проведения которой была крестьянская война 1773—1775 гг., упразднила провинции, губернии делились на уезды. Все губернии и уезды получили унифицированный набор учреждений с одним и тем же штатом чиновников. Губернские учреждения впервые были основаны на разделении административных, судебных и финансовых функций.
Учреждения XVIII в. отличались от учреждений предшествующего периода способом их создания: объявлением закона или реформой. Статус, устройство каждого государственного учреждения теперь оформлялись регламентом. Регламенты коллегий обсуждались в Сенате. На основании утвержденных регламентов отдельных коллегий и практической деятельности был составлен общий регламент — Генеральный, который был утвержден 28 февраля 1720 г. Он определял задачи, функции, структуру, порядок работы коллегии. Генеральный регламент был первым законодательным актом дореволюционной России, определившим порядок делопроизводства, который действовал до 1917 г.
Положения Генерального регламента были дополнены и развиты Адмиралтейским и Духовным регламентами. Первый устанавливал обязанности большого круга должностных лиц, штат канцелярских сожителей в 17 человек, правила оформления указов с подписями всех членов присутствия. Второй развил главу Генерального регламента "О преимуществе коллегий", подчеркнув, что коллегиальное обсуждение проявляет истину, позволяет избежать пристрастного решения. Решением, принимаемым коллегиально, достигается, по мысли авторов, большее повиновение. Так составители документа Духовного ведомства обосновывали целесообразноегь замены патриаршества Синодом.