В странах Западной Европы создание регионального уровня территориальной организации тоже стимулируется вмешательством наднациональных органов ЕС. Многие европейские программы в обязательном порядке требуют наличия регионов, которые отвечают определенным географическим характеристикам. В результате появляются новые или возобновляются старые территориальные единицы: регионы в Португалии, Франции, Италии, периферии в Г реции и управленческие округа в землях Г ермании.
Территориальные основания местного самоуправления развиваются не только вверх (в сторону создания больших территориальных единиц), но и вниз, в сторону формирования более мелких. Во-первых, это связано с решением проблемы отдельных поселений: реформы по укрупнению муниципальных образований привели к тому, что в большинстве западных стран несколько небольших поселений могут входить в состав одного муниципального образования. В этом случае возникает проблема с представительством интересов жителей отдельных сел и поселков; кроме того, многие вопросы целесообразнее решать именно на уровне отдельных сел и поселков. Во-вторых, за последние тридцать лет усилилась тенденция к демократизации и децентрализации местного (регионального) самоуправления во всей Европе.
Важным достижением является разработка в рамках ЕС универсальной региональной статистической системы классификации территориальных единиц, которая является наиболее пригодным инструментом для оценивания региональных проблем и уровня экономической возможности в пределах ЕС. Здесь территориальные единицы определяют в соответствии с Номенклатурой территориальных единиц для статистики NUTS, разработанной и внедренной Европейским Агентством статистики, которая используется на законодательном уровне Европейского Сообщества с 1988 года, но в 2003 году новый Регламент Европейского Парламента и Совета Европы ввел в действие систему классификации NUTS (Regulation (EC) № 1059/2003). Впоследствии регионы новых стран членов ЕС добавляются к этой системе.
NUTS как пятиуровневая иерархическая система классификации, исходя из принципа комплементарности, включает три региональных уровня (NUTS 1-3) и два местных (NUTS 4-5). Они отвечают численности населения в административно-территориальных единицах: NUTS I от 3 млн до 7 млн; NUTS II от 800 тыс. до 3 млн; NUTS III от 150 тыс. до 800 тыс. жителей. Ниже расположены «местные административные единицы» (LAU), создание которых является добровольным для стран членов ЕС, в отличие от обязательного регионального уровня для потребностей планирования и статистики, которые отвечают системе NUTS [13; 14; 15]. Также ее значение заключается в как можно более ровной регуляции неминуемого процесса изменений административных структур стран-членов с целью минимизации их влияния на доступность, возможности сравнения региональных статистических данных.
Составляющими, своего рода подсистемами уже упомянутой европейской системы местного самоуправления, в отличие от систем местного самоуправления внутригосударственного масштаба, по территориальному признаку можно определить, кроме всего прочего, также определенные географические части Европы. Речь идет о центральноевропейской, восточноевропейской, северноевропейской и других частях. В частности, в последнее время восточноевропейский регион характеризуется тем, что большинство государств, которые сюда географически относятся, являются членами Совета Европы, ОБСЕ, но не все из них являются членами ЕС. Это в известной степени тормозит развитие европейской системы местного самоуправления, препятствует надлежащей реализации существующих европейских стандартов, программ и проектов, а иногда и сотрудничеству европейских стран.
Как особенное географическое пространство со значительным количеством населения, природными ресурсами, рынком, который расширяется, большим потенциалом развития; важный узел, через который проходят энергетические и транспортные потоки Европы, Центральной Азии и Ближнего Востока, определяют Черноморский регион. Сюда входят Болгария, Румыния, Украина, Россия, Турция, Албания, Сербия, Грузия, Молдова, Армения, Азербайджан, Греция. Хотя четыре последних государства не являются прибрежными, история, приближенность и их связи подчеркивают их принадлежность к членам этого региона [16]. Для Черноморского региона характерны нерешенные «замороженные» конфликты, экологические проблемы и недостаточный контроль на границах, что способствует незаконной миграции и организованной преступности, столкновению глобальных интересов.
Именно здесь отмечается потребность взаимосвязанного решения проблем как в политико-территориальной, так и в экономической области. По нашему убеждению, необходимо продолжать процесс реформирования органов местного и регионального самоуправления, их финансовой и политической децентрализации и т. д.
Материально-финансовые основания местного самоуправления
Материально-финансовые основания местного самоуправления предусматривают выделение отдельно материальной и финансовой составляющих. К первой относят в первую очередь имущественные ресурсы коммунальной и других форм собственности (в установленных правовыми актами случаях), земельные ресурсы или другие объекты, которые находятся в собственности субъектов систем местного самоуправления. Конституции большинства европейских стран к ней относят движимое и недвижимое имущество, доходы местных бюджетов, другие средства, землю, природные ресурсы, которые пребывают в собственности территориальных общин (ст. 142 Конституции Украины) [17].
Толкование статей 3, 4, 9 и других положений Европейской хартии местного самоуправления 1985 года позволяет сделать вывод о том, что местное самоуправление предусматривает возможность для местных советов владеть не только финансовыми ресурсами, но и материальными ценностями и что соответственно эту собственность следует считать существенной и неотъемлемой составляющей местного самоуправления [18].
Целесообразно признать, что существуют две системы коммунальной собственности: в государствах, где разрешено существование лишь одной такой формы собственности, и в государствах, где коммунальная собственность разделена на такую, которая находится в государственном владении (государственная собственность), и на такую, которая есть в частном владении (частная собственность). В целом формы коммунальной собственности являются такими же, как и формы государственной собственности, то есть существует равенство между органами государственной и местной властей в правовом отношении к собственности.
Несмотря на отличие процедур приобретения и использования объектов коммунальной собственности в европейских странах, в некоторых государствах вся коммунальная собственность или ее часть может материально обеспечивать или быть конфискована и/или продана. Органы местного самоуправления разных уровней имеют право учреждать коммерческие компании и создавать объединение с другими органами местной власти или юридическими лицами либо благодаря передаче собственности этим компаниям или юридическим лицам, либо благодаря управлению определенной коммунальной собственностью.
В соответствии с существующими европейскими стандартами контроль над коммунальной собственностью осуществляется в форме административных проверок органов местной власти или в отдельных случаях как специальных процедур. Существуют разнообразные национальные способы налогообложения коммунальной собственности, налог на такую собственность является бюджетным или внебюджетным источником органов местной (региональной) власти.
Как известно, делегирование центральным правительством европейских стран полномочий органам местной или региональной власти сопровождается также передачей соответствующей собственности, которая в данном случае может составлять также материальную основу ЕСМРС. Но государство не должно передавать органам местного самоуправления собственность, которая является грузом для них, а не полезным ресурсом, чтобы это излишне не ограничивало их бюджеты.
С целью эффективного внедрения Хартии 1985 года в сферах, связанных с коммунальной собственностью, принят ряд других документов. Так, Рекомендация Совета Европы «О коммунальной собственности в духе принципов Европейской хартии местного самоуправления» № 132 (2003) предусматривает необходимость гарантирования органам местной власти права владеть коммунальной собственностью основным фактором местного самоуправления, которое обеспечивает выполнение обязанностей в интересах местной общины [19]. В пределах законодательства могут покупать на льготных условиях или использовать собственность третьих сторон благодаря использованию принудительных мер (отчуждение, реквизиция, использование подавляющего права на приобретение и т. п.) в интересах общества и общин согласно демократическим принципам и процедурам.
В Рекомендации идет речь о возможности передавать объединению органов местной власти в собственность или управление части коммунальной собственности под демократическим контролем с целью выполнения обязанностей, которые представляют общий интерес. В целом государства должны обеспечить прозрачность управления и открытость по делам, связанным с коммунальной собственностью, право обращаться к судебной защите.
Вторая составляющая материально-финансовых оснований местного самоуправления включает доходы местных бюджетов, средства общегосударственных бюджетов, финансовые ресурсы европейских региональных организаций, местные и региональные банковские ресурсы, дотации, субвенции, трансферты и т. п. В соответствии с существующими европейскими правовыми актами в этой сфере, в частности с Европейской хартией местного самоуправления, финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны отвечать полномочиям, которые предоставлены конституцией или соответствующим законом. Поэтому в Рекомендации 228 (2007) закреплена необходимость определения в законодательстве принципа сопроводительного финансирования, за которым местные органы власти в пределах национальной экономической политики имеют право на получение прогнозных средств, которые отвечают и являются достаточными для их полномочий и ответственности [20].