Каминская Наталия Васильевна,канд. юрид. наук, доцент, профессор кафедры конституционного и международного права Национальной академии внутренних дел, Украина, г. Киев
Основания местного самоуправления составляют те объекты реальной действительности, на которых базируется организация и деятельность соответствующих органов и должностных лиц, те ресурсы, которые они имеют в своем распоряжении. Среди них выделяют правовую, территориальную, материально-финансовую основы либо основания. В современных условиях в период евроинтеграционных процессов, трансформации политико-правовых и экономических систем постсоветских государств важен опыт европейских стран касательно усовершенствования таких оснований, что, в свою очередь, влечет повышение эффективности деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления, жизнедеятельности территориальных общин, местного населения.
Любая система местного самоуправления независимо от того, рассматриваем мы ее в общеевропейском или внутригосударственном контексте, непосредственно локальном (местном) или региональном уровнях, базируется на соответствующих объективно сформированных в обществе экономических, социальных, финансовых, правовых и других возможностях и условиях, совокупность которых составляет основания (основы) местного самоуправления. Это те объекты реальной действительности, на которых базируется организация и деятельность органов власти, ресурсы, имеющиеся в их распоряжении.
Они разнообразны по природе, объектному составу, что дает возможность их классифицировать по различным критериям. Наиболее распространенная позиция, в соответствии с которой выделяют правовые, территориальные и материально-финансовые основания органов публичной власти. Правовые основания предопределяются принадлежностью к конкретной модели местного самоуправления, правовой системе государства и включают соответствующие нормативно-правовые акты. Таким образом, они характеризуются спецификой и могут быть предметом отдельного исследования. В пределах данной статьи сосредоточим внимание на территориальных и материальнофинансовых основаниях местного самоуправления.
Закрепление и исследование территориальных оснований имеет важное значение, поскольку местное самоуправление характеризуется в первую очередь определенными пространственными и графическими факторами, может осуществляться территориальным обществом (общиной) в пределах административных границ населенных пунктов. Под «территорией» здесь понимают совокупность частей социального, естественно ресурсного и других потенциалов страны, которые пространственно совпадают, относительно которых со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления можно осуществлять соответствующие регулятивные действия [1, с. 107].
Территориальные основания местного самоуправления
Территориальными основаниями местного самоуправления на локальном (местном) уровне, как правило, являются такие административно-территориальные единицы, как село, поселок, город либо добровольные объединения сел. В свою очередь, территориальные основания регионального самоуправления составляют район, область, иногда район в городе или города общегосударственного значения.
Территориальные основания организации и деятельности органов местной и региональной власти включают ряд признаков, которые дают количественную и качественную характеристику того географического пространства, на которое распространяется власть упомянутых органов. К ним принадлежат географические размеры и масштабы подвластной территории, место, где находятся органы власти, топография, условия для определенного вида экономической деятельности, наличие природных ресурсов, доступ к транспортным узлам и коммуникациям и др. Эти аспекты имеют существенное значение для выяснения потенциальных и реальных возможностей государств, международных организаций, территориальных общин, органов местного самоуправления, населения, определения места и роли определенных местностей среди аналогичных административно-территориальных единиц.
Таким образом, территориальные основания местного самоуправления включают административно-территориальные единицы субнационального и других уровней государства. Если рассматривать европейскую систему местного самоуправления, то ее территориальные основания предполагают выделение государственной территории, в том числе ее административно-территориальные единицы, территорий государств членов соответствующих международных организаций (ЕС, Совета Европы, ОБСЕ, ОЧЭС и др.).
Как свидетельствует практика, в повседневной жизни европейских государств наиболее эффективно данная система функционирует именно при участии регионов (областей, провинций, других единиц такого уровня) или территориальных общин городов, их объединений, реже территориальных общин и органов власти села. Но именно сельская местность охватывает 85% всей территории Европы, и в ней расположены жилища больше половины ее жителей [2; 3]. С учетом этого Советом Европы в Рекомендации 107 (2002) «О проблемах сельской местности в Европе» предлагается укрепить значение сел, маленьких городов как составных сельских регионов, содействовать развитию жизнеспособных сельских общин и возобновлению сел [4].
Среди элементов территориальной основы местного самоуправления наиболее ярким является регион или другое территориальное образование субнационального уровня. Конечно, конституции и другие законодательные акты европейских государств их перечисляют, определяют статус либо отсылают к отдельным законам. На данном уровне присутствуют многочисленные названия: «регионы» во Франции, Италии, Бельгии; «земли» в Германии и Австрии; «автономные содружества (общества)» в Испании; «окружные советы» в Скандинавских странах и Великобритании; «провинции» в Нидерландах, Бельгии, Италии, Испании; «области» и т. п. Они стали субъектами региональной политики внутригосударственного масштаба и постепенно проявляют элементы правосубъектности на международном, региональном, наднациональном уровне.
Поэтому Единый Европейский Акт 1986 года, Декларация относительно регионализма в Европе 1996 года, Резолюция Европейского Парламента по вопросам региональной политики Сообщества и роли регионов 1988 года (известная как Хартия содружества о регионализации), учредительные договоры и ряд других актов, принятых в рамках ЕС, также уделяют большое внимание регионам как территориальной основе осуществления управления, регионального самоуправления [5; 6; 7].
В свою очередь, в рамках Совета Европы в ее правовых актах внимание акцентируется на особенностях регионов как территориальной основы реализации современной системы местного самоуправления и в перспективе системы регионального самоуправления. Хартия КМРВЕ 1994 года, Хельсинская декларация относительно регионального самоуправления 2002 года, Рекомендации КМРВЕ «О международном сотрудничестве на региональном уровне» 99 (2001), «О стабильных регионах в контексте глобализации» 138 (2003), Проекты Европейской хартии региональной автономии, Проект хартии регионального самоуправления, Проект Европейской хартии региональной демократии и др. подчеркивают роль регионов европейских государств в укреплении демократии, определяют их пространственную основу для международного сотрудничества и т. п.
Несмотря на то что сегодня регионы Европы не всегда имеют одинаковые конституционные, административные и материальные возможности для эффективного участия в межправительственном и неправительственном сотрудничестве, Совет Европы рекомендовал государствам-членам создать благоприятный климат и условия для эффективного развития международного сотрудничества регионов [8; 9; 10].
В то же время город, по сути, является частью территории государства с определенными пределами, где постоянно проживает население, которое в процессе совместной деятельности, пользуясь предоставленным законом правом осуществлять местное самоуправление под свою ответственность, решает вопросы экономического, социального, культурного характера, создания необходимых условий для жизнедеятельности города в целом, каждого его жителя отдельно [11, с. 141-145]. По форме это специфический населенный пункт, который отличается особым видом деятельности жителей (как правило, не аграрного), высоким уровнем организации общественной и политической жизни, значительной численностью населения.
На нынешнем этапе понятие «город» все больше отождествляется с самоуправляющимся обществом (commune, municipium, municipio, gemeinde) как автономной административно-территориальной единицей, что объединяет сообщество жителей с определенными интересами, населенным центром с организованным строительством, коммунальным обслуживанием и своей собственной администрацией [12, с. 42].
В первой Европейской хартии городов закреплены права граждан в европейских городах, городское управление впоследствии провозглашено новой формой урбанистики. Хартия «Города Европы на пути к устойчивому развитию» (Ольборгская хартия) 1994 года, Международная хартия об охране исторических городов (Вашингтонская хартия) 1987 года, Градостроительная хартия СНГ 1999 года, Международная хартия по охране и реставрации архитектурноградостроительного наследства (Краковская хартия) 2000 года, Социальная хартия городов членов Союза балтийских городов (Росток) 2001 года и др. также определяют особенности города как территориальной основы осуществления власти, в первую очередь местного самоуправления, а на уровне некоторых городов регионального самоуправления.
Существенным изменением, которое наблюдается в ряде европейских стран с конца ХХ века, является формирование третьего уровня территориальной организации. Это связано в первую очередь с тем, что старые административно-территориальные единицы оказались слишком малыми для эффективного экономического планирования. К тому же в результате децентрализации власти созданные раньше территориальные единицы (департаменты, районы, провинции) получили право на самоуправление. В таких условиях государство часто стремится создать большие территориальные образования для контроля над территориями и координации их деятельности.