В. Е. Степенко, П. Б. Музыченко
В Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, одобренной Правительством России в марте 2003 года говорится, что «современная миграционная ситуация в Российской Федерации, являясь следствием сложной социально-экономической обстановки, свидетельствует о том, что для достижения социального процветания и экономического прогресса требуются твердая воля государства и внимание всего российского общества к достижению в стране прочного правопорядка и законности в области регулирования миграционных процессов» [1].
Одной из основных задач, которую еще в апреле 2007 года поставил Президент Российской Федерации в Послании Федеральному собранию, является ведение эффективной миграционной политики, а значит наведение порядка в системе территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, федеральных министерств и ведомств, к которым относятся практически все службы и организации, осуществляющие работу по регулированию миграционных процессов в Российской Федерации. «Что касается совершенствования миграционной политики, то приоритетом здесь остается привлечение из-за рубежа наших соотечественников. При этом необходимо всё больше стимулировать приток в страну квалифицированной рабочей силы, людей образованных и законопослушных. Переезжающие в Россию люди должны с уважением относиться к российской культуре, к нашим национальным традициям» [2]. Так в Послании Президентом России определена работа по совершенствованию миграционной деятельности на ближайшие годы.
Председатель Правительства Российской Федерации В.В.Путин в своей статье «Россия: национальный вопрос», опубликованной 23 января 2012 года в Независимой газете, поставил вопрос по совершенствованию государственной миграционной политики таким образом: «...Надо на порядок повысить качество миграционной политики государства. Критерий миграционной политики заключается не в ее жесткости, а в ее эффективности.» [3]. Несомненно, что в основе всей будущей работы по повышению качества миграционной политики государства должно стать улучшение взаимодействия всех ветвей власти, всех ведомств причастных к решению этой проблемы.
Для эффективной работы в этом направлении требуется объединение усилий не только различных государственных институтов, но и разнообразных структурных элементов всей системы органов исполнительной власти, улучшение взаимодействия между ними. При этом в первую очередь необходимо осознать, что узловым теоретическим вопросом здесь является определение сущности взаимодействия. В философском смысле понятие «взаимодействие» есть свойство, присущее не только материи в целом, но и всем ее состояниям, сторонам и качествам. Оно отражает «процессы воздействия различных объектов друг на друга, их взаимную обусловленность и порождение одним объектом другого» [4].
Философская категория «взаимодействие», будучи научной абстракцией высокого порядка, тем, не менее, служит фундаментальной основой для вырабатываемых конкретных управленческих решений для органов исполнительной власти, государственных организаций и сотрудников правоохранительных органов, участвующих в работе по регулированию миграционных потоков. Но, по нашему мнению, именно при осуществлении взаимодействии, потенциал их деятельности реализуется не в полной мере.
Как единый и целостный организм, осуществляя межведомственное взаимодействие, работники и сотрудники исполнительных органов, контролирующие миграционные потоки, должны понимать, что взаимодействие, как управленческая категория - это «присущее любой социальной системе состояние, отражающее взаимосвязь, взаимообусловленность ее элементов и проявляющееся в динамике, т.е. в деятельности системы с момента начала ее функционирования» [5].
Для обоснованного, целесообразного, грамотного руководства в области обеспечения специального правового режима пребывания на территории Российской Федерации иностранцев и апатридов определен круг государственных органов исполнительной власти, уполномоченных рассматривать и решать вопросы в сфере реализации основных направлений миграционной политики в рамках обеспечения национальной безопасности государства, личной и общественной безопасности, а также охраны общественного порядка. В настоящее время межведомственное взаимодействие между данными органами исполнительной власти осуществляется по следующим направлениям:
Формирование и использование информационных ресурсов Центрального банка данных по учету иностранных граждан и лиц без гражданства, согласно утвержденного постановлением Правительства РФ от 06.04.05 г. № 186 Положения о создании, ведении и использовании центрального банка данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации [6]. Ответственной за ведение центрального банка данных является Федеральная миграционная служба, которая совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти:
а) обеспечивает бесперебойную эксплуатацию программно-технического комплекса центрального банка данных (с использованием современных информационных технологий и привлечением квалифицированного персонала);
б) осуществляет автоматизированный сбор, хранение и обработку, а также представление пользователям информации об иностранных гражданах.
Основная работа при этом ложится на федеральном уровне - на Управление информационных ресурсов ФМС России, Главный информационноаналитический центр МВД России, Консульский департамент МИД России, Управление информационного обеспечения оперативно-розыскной деятельности ФСБ России, управление пограничного Пограничной службы ФСБ России.
На региональном уровне - на территориальные органы ФМС России, на информационные центры органов внутренних дел, представительства МИД России в субъектах Российской Федерации, пограничные управления ФСБ России по субъектам Российской Федерации.
В частности, на Федеральную службу безопасности возложена обязанность по предоставлению в Центральный банк данных информации о пересечении государственной границы Российской Федерации данной категорией лиц. МВД России предоставляет информацию о привлечении иностранных граждан к административной ответственности, о преступлениях, совершенных иностранными гражданами или в отношении них. МИД является поставщиком информации об оформленных иностранным гражданам приглашениях на въезд в Российскую Федерацию и визах. Федеральная миграционная служба представляет в банк данных информацию о миграционном учете иностранных граждан.
Принятие решения о нежелательности дальнейшего пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации. В соответствии с перечнем федеральных органов исполнительной власти, утвержденным постановлением Правительства РФ от 7 апреля 2003 г. № 199 [7], принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации вправе:
МВД России
ФСБ России
Минобороны России
Минздравсоцразвития России (в ред. Постановления Правительства РФ от 24.10.2005 № 638)
Росфинмониторинг (в ред. Постановления Правительства РФ от 24.10.2005 № 638)
СВР России
Минюст России
МИД России
ФМС России (введен Постановлением Правительства РФ от 28.03.2008 № 220)
ФСКН России (введен Постановлением Правительства РФ от 12.11.2008 № 849)
Обращает на себя внимание отсутствие в действующем законодательстве четкого порядка взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства, с территориальными органами Федеральной миграционной службы, наделенных полномочиями подготавливать и исполнять решение о депортации данной категории иностранных граждан. В связи с этим целесообразно текст постановления Правительства РФ от 7 апреля 2003 г. № 199 дополнить пунктом 6 следующего содержания: «Федеральный орган исполнительной власти, принявший решение о нежелательности пребывания, направляет в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, мотивированное представление о необходимости депортации иностранного гражданина или лица без гражданства».
Осуществление мер по депортации либо административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства. Депортация - принудительная высылка иностранного гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации (абзац 16 части 1 статьи 2 федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ [8]).
Выдворение — это вид административного наказания, устанавливаемый в отношении иностранных граждан или лиц без гражданства за совершение административных правонарушений предусмотренных Кодексом Российской Федерации «Об административных правонарушениях» (КоАП РФ) [9], и заключается в принудительном и контролируемом перемещении (высылке) указанных лиц через Государственную границу РФ за пределы Российской Федерации, либо контролируемом самостоятельном выезде из России. Выдворение следует отличать от депортации, так как, несмотря на формальную схожесть, данные понятия отличаются по юридической природе и основаниям применения. Так, депортация применяется в случаях утраты или прекращения у иностранца законных оснований для дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации (подобного рода смысл закреплен в ст. 2 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации») [8].