становится невозможным использование двух других закрепленных законом демократических институтов, необходимых для осуществления местного самоуправления, а именно: проведение отчетов депутатов такого представительного органа перед своими избирателями, которых у них на уровне муниципального района просто нет, равно как и проведение досрочного отзыва депутатов избирателями; не исключено развитие отношений опосредованной соподчиненности между органами местного самоуправления поселений и муниципального района, что противоречит положениям ч. 3 ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ;
- в поселениях появляются депутаты с «двойным» статусом представительного органа поселения и представительного органа муниципального района, ставящим их в привилегированное положение по отношению к другим депутатам представительных органов поселений, не имеющим, в частности, таких гарантий бесплатного проезда по территории района, депутатской неприкосновенности на территории муниципального района и др.; не исключено снижение качества реализации депутатами представительного органа муниципального района своих полномочий, осуществляемых ими в соответствии с законом в основном на общественных началах, ввиду того что изыскание дополнительного времени, необходимого для выполнения ими «двойной» нагрузки, может отрицательно сказаться на основной работе (службе) депутатов.
Однако несмотря на существенные демократические изъяны применения данного способа формирования представительного органа муниципального района, законодатель все же предусмотрел такую возможность.
Для муниципального образования имеет значение также избрание оптимального числа депутатов представительного органа, численный состав которого законодательством о местном самоуправлении в период до 2003 года не регламентировался. В итоге муниципальный депутатский корпус стал формироваться в Российской Федерации без единых критериев. Например, в Петрозаводске (266,2 тыс. человек) было 60 депутатов, в Нижнем Новгороде (1296,8 тыс. человек) — 51 депутат, в Благовещенске (219,5 тыс. человек) и Великом Новгороде (213,8 тыс. человек) — по 9 депутатов [4: с. 77-111].
Сейчас Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ установил минимальное число депутатов представительных органов поселений и городских округов в зависимости от численности населения этих муниципальных образований.
Критериями определения численности депутатов представительных органов муниципальных образований могут служить различные факторы. Соотнесение числа депутатов с численностью населения муниципального образования — лишь один из этих критериев. Кроме того, важно учитывать вид муниципального образования и закрепленный за ним объем вопросов местного значения, состояние и основные направления социально-экономического развития муниципального образования, социальный состав и преимущественный род занятий жителей, а также размеры территории муниципального образования.
При определении численности депутатов целесообразно стремиться к сбалансированности, оптимизации института представительства. Число депутатов представительного органа должно зависеть от численности населения или от численности избирателей? Представляется, что при определении индекса представительности категория «избиратели» более предпочтительна, чем категория «население», поскольку в отношении депутатов правовые последствия имеют действия именно избирателей. Это относится, в частности, и к выборам депутатов, и к процедуре голосования по отзыву депутата, и к процедуре подотчетности. Поэтому учет лишь общего числа населения нельзя признать оптимальным критерием для определения численности депутатов представительного органа.
Для поселений это могут быть одни показатели представительности, для городских округов — другие. В частности, Европейская экспертная служба для стран Западной Европы признала оптимальным следующее число депутатов типичного Совета: на районном уровне — от 10 до 60 депутатов, на низовом муниципальном уровне — от 5 до 50 депутатов [5: с. 211]. С учетом опыта европейских государств важно добиться такого положения в российском законодательстве, чтобы индекс представительности не сильно отличался при формировании представительных органов одного уровня муниципальных образований. Введение же Законом единого, «сквозного» для всех муниципальных образований критерия зависимости числа депутатов от общей численности населения не позволяет учесть существенные различия между уровнями муниципальных образований. Поэтому представляется вполне оправданным внести изменения в ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, установив зависимость численности депутатов представительного органа от численности избирателей по уровням муниципальных образований.
Изменения, активно вносимые в последние годы в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, расширили вариативность порядка формирования органов местного самоуправления. Однако можно констатировать, что использование при этом института муниципальных выборов не стало для законодателя приоритетной задачей.
Так, Законом предусмотрены различные варианты занятия должности главы муниципального образования. В соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования может либо избираться в ходе муниципальных выборов и возглавлять местную администрацию или входить в состав представительного органа с правом решающего голоса и исполнять полномочия его председателя, либо избираться представительным органом из своего состава и возглавлять представительный орган (ч. 2 ст. 36).
Глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа и полномочия главы местной администрации. Это ограничение не распространяется лишь на органы местного самоуправления сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, в котором предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования. В поселении с численностью избирателей не более 100 человек глава муниципального образования избирается не на муниципальных выборах, а только на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа поселения, и исполняет полномочия главы местной администрации.
В последние годы во многих субъектах Российской Федерации активно стали изменяться положения уставов муниципальных образований в части порядка замещения должности главы муниципального образования. Предусмотренное ранее избрание главы муниципального образования на муниципальных выборах стало чуть ли не повсеместно заменяться его избранием представительным органом из своего состава с исполнением обязанностей председателя этого органа. Необходимость проведения муниципальных выборов в таком случае, естественно, отпадает.
Таким образом, если в ходе муниципальных выборов обеспечивается прямое народное представительство и избиратели самостоятельно и непосредственно наделяют конкретное лицо статусом высшего должностного лица муниципального образования, осуществляющим, в соответствии с законом и уставом муниципального образования, собственные полномочия по решению вопросов местного значения, то при избрании лица главой муниципального образования представительным органом из своего состава речь о прямом народном представительстве уже не идет, поскольку нет непосредственной воли избирателей на занятие депутатом, избранным представительным органом из своего состава, должности главы муниципального образования.
Примечательно, что Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ изначально выборным должностным лицом местного самоуправления признавал лишь должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах. И только 27 декабря 2009 года Федеральным законом № 365-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» в это положение было внесено альтернативное дополнение — «либо представительным органом муниципального образования из своего состава».
Конечно, законодательные новеллы можно понять: проводить выборы финансово затратно, организационно хлопотно, а результат не всегда предсказуем. Намного проще и легче избрание главы муниципального образования на муниципальных выборах заменить избранием его представительным органом из своего состава. Однако подобное упрощение не способствует развитию демократических процессов в местном самоуправлении. Фактически это преимущественно аппаратный, бюрократический способ назначения лица на высшую должность в муниципальном образовании. Ведь при избрании главы муниципального образования из числа депутатов на заседании представительного органа интересы и желания избирателей нередко учитываются в самую последнюю очередь, после партийных и групповых интересов депутатов, что нередко приводит к обострению социальных отношений в муниципальном образовании. Так, для разрешения конфликтной ситуации в Сергиево-Посадском городском поселении в июне 2012 года губернатор Московской области С.К. Шойгу порекомендовал депутатам внести в устав муниципального образования изменения, закрепляющие избрание главы городского поселения только на муниципальных выборах.
Законодательные изменения коснулись и порядка формирования контрольносчетного органа муниципального образования. В настоящее время контрольносчетный орган образуется только представительным органом местного самоуправления, хотя еще совсем недавно, в 2011 году, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ устанавливал, что контрольный орган муниципального образования мог формироваться на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Теперь законодатель определенно высказался против использования института муниципальных выборов при формировании контрольно-счетного органа муниципального образования.