Необходимо отметить, что принятие Положения о ГИБДД способствовало активизации нормотворческой деятельности в области дорожного движения. Так, в 1998 г. Правительством, Министерством внутренних дел Российской Федерации был принят ряд важных нормативных правовых документов, направленных на совершенствование обеспечения безопасности дорожного движения. Однако эти меры, как представляется, носили односторонний характер.
Проблема предотвращения дорожно- транспортных происшествий комплексная. Она требует координации и взаимодействия всех заинтересованных министерств и ведомств и вместе с тем четкого разграничения их полномочий. Однако вопрос о совершенствовании деятельности органов управления безопасностью дорожного движения на законодательном уровне решается крайне медленно. В их работе имеется много дублирования, выполнения излишних функций. Все эти пробелы и недочеты затрудняют, на наш взгляд, выполнение главной задачи - осуществление государственного контроля за соблюдением Правил дорожного движения.
Одной из государственных структур, осуществляющих контроль за соблюдением транспортного законодательства, правил безопасности дорожного движения до июля 2004 г. была Российская транспортная инспекция Министерства транспорта Российской Федерации (РТИ). Она образована постановлением Совета Министров Российской Федерации от 25 сентября 1990 г. № 378. В ее компетенцию, помимо контроля за соблюдением правил, нормативов и стандартов в области обеспечения безопасности дорожного движения, входило лицензирование перевозочной, транспортно-экспедиционной и другой деятельности, связанной с осуществлением транспортного процесса, ремонтом и техническим обслуживанием транспортных средств.
В настоящее время в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»15, постановлениями Правительства Российской Федерации 23 июля 2004 г. № 374 «Об утверждении Положения о Федеральном дорожном агентстве», и от 30 июля 2004 г. № 398 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта»16 эти функции возложены на Федеральную службу по надзору в сфере транспорта (ФСНТ) и Федеральное дорожное агентство (ФДА).
ФСНТ в соответствии с возложенными на нее задачами также осуществляет государственный контроль за соблюдением всеми организациями и предпринимателями законодательных и подзаконных актов, стандартов и норм, определяющих порядок функционирования транспортно-дорожного комплекса России.
Она имеет право проверять работу организаций, за исключением предприятий, учреждений и организаций Министерства обороны Российской Федерации, органов государственной безопасности и внутренних дел, в части соблюдения ими положений транспортного законодательства, определяющего порядок функционирования транспорта и путей сообщения, а также строительства объектов транспорта и путей сообщения, требовать от них предоставления материалов, необходимых для выполнения возложенных на службу задач.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 398 ФСНТ переданы функции Российской транспортной инспекции Министерства транспорта в части осуществления в пунктах пропуска через Государственную границу, а также на территории России контроля за соблюдением иностранными и российскими юридическими и физическими лицами, осуществляющими автомобильные перевозки грузов и пассажиров в международном сообщении, международных договоров, регламентирующих такие перевозки.
Согласно Положениям ФСНТ и ФДА должны решать возложенные на них задачи во взаимодействии с ДОБДД, органами исполнительной власти, Государственными инспекциями безопасности дорожного движения субъектов Российской Федерации, а также с инспекциями, комиссиями и регистрами, осуществляющими контроль и надзор на соответствующих видах транспорта и путях сообщений, не допуская дублирования их работы.
Анализируя нормативные правовые акты, на наш взгляд, можно сделать вывод о том, что пока все это остается только на бумаге.
На ГИБДД во главе с ДОБДД возложен контроль за соблюдением правил, нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения. Аналогичную функцию выполняет и ФСНТ. В обобщенном виде она сформулирована в Положении как осуществление государственного контроля за соблюдением правил безопасности движения.
Кроме того, органы ФСНТ, как и ДОБДД, имеют полномочия, относящиеся к контролю транспортных средств. В частности, они имеют право контролировать выполнение «стандартов и норм, определяющих порядок функционирования транспортно-дорожного комплекса» (п. 3), «осуществлять в установленном порядке проверку транспортных средств на линии» (п. 7), «составлять акты и давать обязательные предписания об устранении выявленных нарушений». Все эти функции напрямую касаются не только юридических лиц, но и водителей, занимающихся предпринимательской деятельностью, лиц, управляющих транспортными средствами.
Здесь сразу возникает, как минимум, три больших вопроса: сможет ли ФСНТ, как правопреемник РТИ, выполнять эти задачи, не допуская дублирования функций ДПС; каким образом сотрудники Федеральной надзорной службы в сфере транспорта будут осуществлять свою деятельность, не имея права регулировать дорожное движение; если они самостоятельно, без взаимодействия с ДОБДД будут реализовывать свои полномочия, не вызовет ли это конфликтные ситуации с широким кругом субъектов дорожного движения1 .
Полагаем, ответить на эти вопросы довольно сложно. Необходимо сделать вывод, что функции уполномоченных на то органов в отношении транспортных средств достаточно точно пока не определены. Сегодня требуется четкое правовое регулирование функций и полномочий министерств, ведомств и организаций, обеспечивающих безопасность дорожного движения, прежде всего, ДОБДД и ФСНТ.
Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» подходит к обеспечению безопасности дорожного движения как к многоплановой проблеме. Он определяет важнейшие направления деятельности в этой сфере, но не устанавливает пределов полномочий федеральных органов исполнительной власти. Можно только констатировать, что действующее законодательство в общем виде разграничивает полномочия Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности дорожного движения (ст. 6).
Правовой документ лишь закрепляет принцип взаимоотношений между уровнями государственной власти. Вместе с тем необходимо отметить, что вопросы разграничения полномочий применительно к конкретным органам управления безопасностью дорожного движения в этом Законе так и не были решены.
Как справедливо отмечает Б.В. Российский, «организационно-правовые вопросы надзорной деятельности в сфере обеспечения безопасности дорожного движения вообще не нашли пока должного отражения в федеральных законах»18.
В Федеральном законе «О безопасности дорожного движения» им посвящена лишь одна ст. 30, в которой принципы надзорной деятельности в данной сфере, права и обязанности органов, призванных ее осуществлять, не сформулированы. Ст. 30 является бланкетной и отсылает к законодательству, которого фактически нет.
Для решения этой проблемы представляется целесообразным разграничить полномочия ДОБДД и ФСНТ на уровне федерального законодательного акта.
Можно согласиться с точкой зрения указанного автора, который предлагает разработать и принять Закон «О Государственной автомобильной инспекции» в связи с тем, что Закон РФ «О милиции», будучи фундаментом ее организационно-правовой системы, не в состоянии охватить всех нюансов работы входящих в милицию подразделений, всех ее прав и обязанностей. Тенденция к детальной регламентации деятельности отдельных служб милиции в дополнение к нормам Закона РФ «О милиции», по его мнению, не надуманное, волюнтаристское решение, а отражающее глубинные процессы демократизации общества, дух и требования Конституции Российской Федерации19.
Представляется, что с учетом изменения правового регулирования в области дорожного движения, необходимо говорить о проекте законов «О Государственной инспекции безопасности дорожного движения» или «О Федеральной дорожной патрульной службе»20. В проектах этих документов, помимо детальной проработки прав и обязанностей органов надзорной службы в области обеспечения безопасности дорожного движения, необходимо более четко обозначить основные ее задачи. Думается, что было бы правильным, прежде всего, освободить инспекцию (службу) от несвойственной ей работы.
Постоянное увеличение функций Госав- тоинспекции привело к резкому сокращению в работе службы удельного веса надзорной деятельности. Исполнение распорядительных, организационно-хозяйственных, внутренних контрольных функций других ведомств стало более важным. Количество задач и функций, возложенных на нее, возросло в настоящее время до 4821.