Превентивная функция состоит в профилактике нарушений земельного законодательства путем вынесения обязательных к исполнению предписаний, направленных на устранение причин и условий, их порождающих.
Функция пресечения направлена на приостановление неправомерных действий лиц, виновных в совершении земельных правонарушений. Так, в исключительных случаях государственный инспектор по контролю за использованием и охраной земель вправе самостоятельно принять решение о приостановлении деятельности индивидуального предпринимателя или юридического лица. К таким случаям, в частности, можно отнести приостановление промышленного строительства, разработки месторождений полезных ископаемых, проведения агротехнических, лесомелиоративных, геолого-разведочных, поисковых, геодезических и других работ, если они осуществляются с нарушением земельного законодательства и могут привести к уничтожению, загрязнению, заражению или порче плодородного слоя почвы, развитию эрозии, засолению, заболачиванию и другим деградационным процессам, а также если эти работы ведутся по проектам, не прошедшим экспертизу либо получившим отрицательное заключение.
Отношения, возникающие в процессе осуществления государственного контроля за соблюдением требований земельного законодательства урегулированы в подзаконных нормативных правовых актах, в частности, в указах Президента (например, от 27 октября 1993 г. № 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России")14 и постановлениях Правительства Российской Федерации, а также в ведомственных нормативных актах, принимаемых соответствующими отраслевыми ведомствами.
Правительство РФ Постановлением от 23 декабря 1993 г. № 1362 утвердило Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации15.
В положении закреплен порядок осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в России. Этот порядок обязателен для исполнения всеми физическими, должностными и юридическими лицами.
Государственный земельный контроль осуществляется соответствующими органами представительной и исполнительной власти, а также специально уполномоченными на то государственными органами в соответствии с действующим законодательством. К последним относятся Госкомзем России и его органы на местах16; Минприроды России и его органы на местах; Госсанэпиднадзор России17, органы и учреждения государственной санитарно-эпидемиологической службы; Госархстройнадзор России18 и его органы на местах. Эти органы осуществляют свои функции во взаимодействии с органами представительной и исполнительной власти и между собой.
Для решения конкретных вопросов земельного контроля функции специально уполномоченных органов разграничены, с тем чтобы не допустить дублирования в работе и обеспечить согласованность контрольных действий и мероприятий. Для этого определено содержание контрольных функций каждого органа в отдельности.
Должностные и физические лица, препятствующие осуществлению государственного контроля за состоянием, использованием и охраной земель, применяющие угрозы насилия или насильственные действия по отношению к должностным лицам специально уполномоченных органов, осуществляющих госземконтроль, несут установленную законодательством ответственность.
В то же время должностные лица, осуществляющие госземконтроль, несут ответственность за своевременное принятие мер к нарушителям земельного законодательства, за объективность материалов проводимых проверок. Убытки, причиненные собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам неправомерными указанными действиями должностных лиц возмещаются в порядке, установленном законодательством. Жалобы на их действия (решения) и на послужившую основанием для совершения действий (принятия решений) информацию подаются вышестоящему должностному лицу или в суд.
Муниципальный земельный контроль осуществляется органами местного амоуправления или уполномоченными ими органами (ст. 72 Земельного кодекса).
Статья 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в предметы ведения местного самоуправления включила п. 11 - контроль за использованием земель на территории муниципального образования.
Кроме названного Федерального закона, отношения по осуществлению муниципального контроля регулируются Федеральным законом "О местном самоуправлении в Российской Федерации"19. Статьи 51, 60 и 71 этого Закона определяют объем полномочий поселковой, районной, городской, сельской администрации в области сельского хозяйства, использования земли, контроля за соблюдением земельного законодательства, охраны природы.
Пункт 3 ст. 72 Земельного кодекса содержит положение о том, что общественные организации, граждане осуществляют контроль за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления решений, касающихся предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.
Собственник земельного участка, землепользователь, землевладелец, арендатор в ходе осуществления хозяйственной деятельности согласно ст. 73 Земельного кодекса обязан осуществлять производственный земельный контроль. Однако этот контроль не может быть полноценным по экономическим, финансовым и иным причинам. Вследствие этого органам государственной власти и управления, органам местного самоуправления зачастую приходится функции контроля за охраной земель брать на себя. Например, распоряжением премьера правительства г. Москвы от 12 июля 2001 г. № 628-РП была создана рабочая комиссия по проверке соблюдения сроков освоения земельных участков, выделенных под строительство автозаправочных станций.
Производственный контроль за использованием и охраной земель в той или иной отрасли хозяйства осуществляют ее должностные лица.
Любой вид производственного контроля должен включать санкции за нарушение установленного порядка. Не является в этом плане исключением и земельный контроль.
Государственный земельный кадастр представляет собой систематизированный свод документальных сведений об объектах государственного кадастрового учета, о правовом режиме земель в Российской Федерации, о кадастровой стоимости, местоположении, размерах земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества (ст. 70 Земельного кодекса). В государственный земельный кадастр включается информация о субъектах прав на земельные участки.
· Государственный земельный кадастр создается и ведется в целях информационного обеспечения:
o государственного и муниципального управления земельными ресурсами;
o государственного контроля за использованием и охраной земель;
o мероприятий, направленных на сохранение и повышение плодородия земель;
o государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
o землеустройства;
o экономической оценки земель и учета стоимости земли в составе природных ресурсов;
o установления обоснованной платы за землю;
o иной связанной с владением, пользованием и распоряжением земельными участками деятельности.
· Статья 13 Закона РФ "О государственном земельном кадастре"20 устанавливает обязательный перечень (состав) документов, которые подразделяются на основные, вспомогательные и производные.
o К основным документам относятся Единый государственный реестр земель, кадастровые дела и кадастровые карты (планы).
o К вспомогательным документам - книги учета документов, книги учета выданных сведений и каталоги координат пунктов опорной межевой сети.
o К производным документам - документы, содержащие перечни земель, находящихся в собственности Федерации, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, доклады о состоянии и об использовании земельных ресурсов, статистические отчеты, аналитические обзоры, производные кадастровые карты (планы), иные справочные и аналитические документы.
· Деятельность по ведению государственного земельного кадастра осуществляется в соответствии с принципами:
o единства системы и технологии ведения государственного земельного кадастра на всей территории Российской Федерации;
o непрерывности внесения в государственный земельный кадастр изменяющихся характеристик земельных участков;
o открытости сведений государственного земельного кадастра:
o сопоставимости и совместимости сведений государственного земельного кадастра со сведениями, содержащимися в других государственных и иных кадастрах, реестрах, информационных ресурсах.
В Федеральном законе "О государственном земельном кадастре" установлен также принцип обязательности государственного кадастрового учета земельных участков (ст. 7).
Этот принцип по содержанию вносит некоторое дополнение к п. 4 ст. 18 и п. 2 ст. 20 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", которые допускают государственную регистрацию прав на земельный участок, даже если отсутствуют или не закончены работы по кадастровому учету земельного участка. Императивная норма Федерального закона "О государственном земельном кадастре" об обязательности государственного кадастрового учета земельных участков ведет к бездействию указанных правовых норм Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".