3) Распределяющие - осуществляющие финансовую и иную поддержку частных лиц и компаний. Законы, на основе которых они действуют, проводят разграничение между представителями различных социальных слоев (богатыми и бедными, молодыми и старыми).
4) Клиентские - оказывающие услуги всем обратившимся к ним
5) Примирительные - рассматривающие конфликтные ситуации и предлагающие общие пути их решения.
Учитывая территориальную компетенцию, можно выделить национальные, региональные и местные децентрализованные учреждения. Во многих странах независимые ведомства появлялись как местные органы, деятельность которых была ограничена пределами конкретной административно-территориальной единицы. Национальные публичные корпорации получили широкое распространение значительно позже - уже после Второй мировой войны. И, наконец, по формам участия в управленческой деятельности различаются: а) властные децентрализованные учреждения, имеющие право принимать самостоятельные решения по вопросам своей компетенции, и б) консультативные, обладающие совещательными полномочиями и помогающие правительству или министерству в рассмотрении спорных вопросов. Таким образом, административная автономия децентрализованных учреждений не означает их полной независимости. Напротив, она существует лишь при условии действия правовых механизмов контроля за автономными образованиями. Использование формы децентрализованных учреждений для управления территориальным развитием по праву рассматривается в современной административно-правовой науке как одно из крупнейших организационных достижений XX века.
В Швеции организация и деятельность органов местного управления, их связи между собой и с центральной администрацией, бесспорно, включаются в предмет административного права. Это объясняется прежде всего сильными централистическими тенденциями, господствовавшими многие десятилетия в Шведском королевстве; местное самоуправление развивалось сначала под руководством, а затем под жестким контролем со стороны центра.
Не зависимо от того, считается ли местное самоуправление институтом административного либо конституционного права или объектом регулирования самостоятельной правовой отрасли муниципального права, следует признать, что органы местного самоуправления обладают административной правосубъектностью. Они наделены публично-властными полномочиями; могут от имени населения приобретать права и обязанности, заключать договоры, выступать в суде; имеют собственные материальные и финансовые ресурсы, свой штат служащих. Самостоятельным юридическим лицом публичного права является территориальный коллектив. Органы местного самоуправления уполномочены представлять его интересы.
Подходы к определению правового статуса местного самоуправления зависят также от формы правления. Органы местного самоуправления не обладают компетенцией устанавливать собственную компетенцию - это полномочие центральных властей или властей субъектов федерации.
В Швеции полномочия органов местного самоуправления подразделяются на две большие группы: собственные полномочия и делегированные полномочия.
1. Собственные полномочия осуществляются местными властями самостоятельно и касаются вопросов, имеющих местное значение. Они не пересматриваются в административном порядке, не могут ни затрагиваться, ни ограничиваться государственными органами иначе, как в случаях, специально предусмотренных законом.
В финансово-экономической сфере органы местного самоуправления, как правило, полномочны принимать местный бюджет, разрабатывать планы местного развития, регулировать муниципальное хозяйство, развивать транспорт и регулировать дорожное движение, заниматься уборкой улиц, контролировать охрану окружающей среды и т. д.
В социальной сфере органы местного самоуправления обычно отвечают за строительство школ, библиотек, больниц, дешевого жилья для бедных; за адресную помощь семье, детям, молодежи, нуждающимся, престарелым и инвалидам.
В административной сфере органы местного самоуправления, как правило, полномочны решать вопросы охраны общественного порядка и установления правил поведения в общественных местах.
В сферах собственных полномочий органы местного самоуправления имеют полную свободу действий и связаны только положениями закона.
Акты парламента определяют, главным образом, сферы и основные направления деятельности местных органов самоуправления. Законодательные положения впоследствии конкретизируются регламентарным законодательством. При этом определяющим является принцип негативного регулирования: органы местного самоуправления наделяются общей компетенцией на местах и вправе совершать все действия, прямо не запрещенные законодательством. За местными властями обычно закрепляется остаточная компетенция.
2. Делегированные полномочия составляют вторую крупную группу полномочий органов местного самоуправления. Они имеют общегосударственное значение, но справляться с их реализацией более успешно могут местные, а не центральные власти.
Вопросы своего ведения вправе передавать местным органам парламент, правительство, министерства и ведомства.
Одни полномочия передаются органам местного самоуправления для постоянного, а другие для временного исполнения. В скандинавских странах делегируются такие полномочия, как сбор налогов, ведение статистики, отдельные полицейские функции, призыв на военную службу. Делегирование предполагает также передачу необходимых финансовых средств и кадровых ресурсов. При осуществлении делегированных полномочий свобода действий муниципалитетов крайне ограничена: они обязаны проводить в жизнь предписанную политику, учитывая местные особенности, но подчиняясь в этих вопросах центральной администрации отчитываясь перед ней. Таким образом, по вопросам реализации делегированных полномочий органы местного самоуправления действуют как часть единой системы публичного управления, подчиняясь нормам административного права. Наряду с выделением собственных и делегированных полномочий органов местного самоуправления законодательство Швеции предусматривает подразделение полномочий местных властей на обязательные и факультативные (вспомогательные).
Обязательными признаются те полномочия, которые предписаны законом и должны исполняться органами местного самоуправления в обязательном порядке. Местные власти определяют лишь способ их реализации. Эти полномочия обычно связаны с обеспечением основных систем жизнедеятельности населения на соответствующей территории - с водо- и газоснабжением, содержанием и уборкой улиц, здравоохранением, общественной безопасностью и подобными вопросами. В Швеции обязательными полномочиями коммуны являются: вопросы образования и культуры, охраны здоровья, социального обеспечения, охраны окружающей среды, обеспечения местного населения рабочими местами, опека над инвалидами. Обязательными могут быть признаны и собственные полномочия местного самоуправления, делегированные же полномочия всегда считаются обязательными для местных властей.
Местные сообщества не вправе отказываться от выполнения обязательных полномочий. Исключение составляют специально указанные в законе случаи, когда неспособность органов местного самоуправления справиться с поставленными задачами очевидна. Тогда обязательные полномочия могут быть переданы другому уровню самоуправления либо государству. Если муниципальный орган не реализует обязательную компетенцию, центральная администрация может в судебном (реже - в административном) порядке ставить вопрос о досрочном прекращении его полномочий. До окончания судебного разбирательства государство вправе назначить своих служащих для реализации обязательных функций, имеющих важнейшее значение для обеспечения жизнедеятельности населения.
Факультативные полномочия могут осуществляться органами местного самоуправления по собственному усмотрению, что зависит от финансовых возможностей муниципалитетов. К вспомогательным относятся прежде всего некоторые социальные полномочия, такие как содержание парков и других мест отдыха, библиотек, строительство жилья и т. д.
Естественно, что основной объем вопросов, решаемых местной администрацией, составляет реализация обязательных полномочий (в Швеции – до 75%).
Деятельность муниципалитетов и советов ландстингов регулируется Законом о правлении (1974 г.) и Законом о местных властях (1991 г.).
Швеция подразделяется на регионы (лены), региональные советы (ландстинги), коммуны и приходы. Лены представляют собой, в основном, административную структуру центрального правительства на региональном уровне. Слово ландстинг одновременно означает и административную единицу, и выборный орган, управляющий ею.[11] Территории, управляемые ландстингами, совпадают, как правило, с границами ленов. Три коммуны, однако, не связаны с советами ландстингов; один из ленов включает в себя два ландстинга. Что касается приходов, то они являются местными единицами церковной администрации.
В настоящее время насчитывается 24 лена, 23 ландстинга и 288 коммун.
Административные органы ленов являются носителями правительственной власти на региональном уровне и осуществляют полномочия в двух областях - планирования и административного управления. Они возглавляются губернаторами, назначаемыми правительством, и состоят из 14 членов, назначаемых, по предложению ландстингов, государственными органами. Они осуществляют контроль за деятельностью коммун, находящихся в пределах соответствующих ленов, и законностью опротестования некоторых решений местных общин, подпадающих под действие специальных законов. Государственный контроль касается в основном обязательных функций коммун и не затрагивает те функции, которые они берут на себя добровольно. Как правило, государственные органы избегают вмешиваться в текущую деятельность коммун. Административные органы ленов призваны играть и иную роль. Дело в том, что не все центральные органы государственного управления представлены на региональном уровне. В этом случае администрация ленов осуществляет функции центральной администрации в своих регионах. Региональные учреждения, создаваемые центральной администрацией, зависят от нее, но опираются в своей деятельности на консультативные комиссии, состоящие из непрофессионалов, представителей общественности. На местном уровне также имеются несколько государственных учреждений: бюро Казначейства и службы социального страхования, занятости и др. Все коммуны и ландстинги имеют свои собственные органы для принятия решений, а именно: муниципальные собрания и ландстинги, избираемые прямым голосованием. Численный состав их колеблется от 31 (при менее чем 12 000 избирателей) до 101 члена (при более чем 300 000 избирателей). Члены муниципальных собраний и ландстингов избираются на четыре года во время проведения выборов в риксдаг.[12]