Існуюча законодавча база України є суперечливою, нестабільною і малозрозумілою. Залишаються нерозв’язаними важливі питання загальнодержавного значення. Як приклад може слугувати той факт, що за відсутністю Закону України "Про Кабінет Міністрів України", сьогодні діяльність Уряду регулюють 440 законів, повноваження Прем’єр-міністра понад 250 законів.[vi] І це при тому, що в Євросоюзі особливе значення приділяється саме якості правових актів. Рада ЄС прийнала спеціальне рішення з приводу правил їх підготовки, за якими правовий акт повинен бути: чітким, без зайвої довжини, не двозначним, без надмірного застосування скорочень, не містити жаргонних висловів, надто довгих фраз, незрозумілих посилань на інші тексти, ускладнень, що роблять акт складним для читання. Зрозуміло, що Україні також потрібно враховувати економічні, політичні та соціальні наслідки прийняття відповідних актів законодавства, адаптованих до вимог законодавства ЄС.
Проведений комплексний юридичний та економічний аналіз виконання Україною її зобов’язань згідно УПС засвідчує серйозні неузгодженості, протиріччя і навіть порушення між прийнятими нормативно-правовими актами та стандартами і нормами права ЄС. А в таких важливих сферах як підприємницька діяльність та інвестиції, поточні платежі та капітал, конкуренція та захист власності, не було прийнято відповідно до визначеного терміну вимог ЄС жодного нормативно-правового акту.[vii]
Процес гармонізації українського законодавства з системою права ЄС уповільнюється об’єктивною різницею історичного та соціокультурного розвитку правових систем, діючою кадровою політикою, корупцією державних службовців та бюрократичною системою в Україні. Більше того, труднощі пов’язані й з тим, що у багатьох чиновників ще панують нормативні стереотипи радянського періоду. "Європеребудова" покликана змінити цей стан, адже перед адаптацією правової системи до європейських норм необхідно, перш-за все, адаптувати власну ментальність до нових реаліїв України та Європи.
Вважаємо за необхідне зазначити, що ініційоване лівими силами українського парламенту рішення про вступ України до Міжпарламентської Асамблеї СНД не сприяє процесові європейської інтеграції України взагалі, та гармонізації національного законодавства з правовим полем ЄС зокрема. Більше того, підписання Україною цього документу обмежує її національний суверенітет і створює можливість втручання у внутрішні справи країни. В пункті 4 аналітичних матеріалів Національного інституту стратегічних досліджень стосовно загальної оцінки установчих документів МПА держав-учасниць СНД на предмет їх відповідності національним інтересам України зазначено: "Діяльність МПА, якщо вона буде здійснюватися згідно з вказаними документами, матиме наслідком формування міждержавної нормативно-правової бази на території СНД, яка перебуватиме значною мірою поза загальновизнаним міжнародно-правовим полем. Так, ст. 5 Статуту СНД фіксує як правову базу лише багатосторонні та двосторонні угоди країн-членів, а також їх віповідність лише цілям та принципам СНД та обов’язкам держав-учасниць згідно зі статутом СНД. Однак ця стаття не містить посилань на необхідність відповідності таких угод міжнародним нормам та їх несуперечливість національному законодавству."[viii]
Отже, створюючи національну державну правову систему у відповідності до "єесівських" норм, необхідно одночасно із адаптацією вже існуючих законів приймати нові, узгоджені із правовим полем ЄС, законодавчі акти. Роль найвищого законодавчого органу країни у цьому процесі абсолютна. Беззаперечним є і те, що процес адаптації законодавства України вимагає злагодженої співпраці всіх гілок влади (див. таблицю). Донедавнє протистояння між гілками влади в Україні та гостра політична боротьба серйозно перешкоджали ефективній законотворчій діяльності парламенту. За період першої-п’ятої сесії (ІІ та ІІІ скликання) Верховної Ради України на розгяд парламенту внесено 1745 проектів законів, з яких прийнято лише 615.[ix] Завершення кампанії по виборах Президента України, створення парлементської більшості і сформування нового Уряду дає підстави сподіватись на більш конструктивну співпрацю органів державної влади.
Серед інших проблем правової системи України необхідно виділити відсутність дієвого механізму імплементації чинних правових норм. Як зазначає експерт Українсько-Європейського консультативного центру з питань законодавства В. П’ятницький "головна проблема України не в підготовці, а у виконанні нового законодавства. У нас існує велика кількість добрих законів, які не працюють на практиці".[x]
Україна, нажаль, знаходиться ще далеко від європейських стандартів правової регламентації. Багатогранність європейського правового поля, його комплексний характер наочно свідчать про труднощі на шляху узгодження національного законодавства із загальноєвропейським. Формування правового поля держави є тривалим соціальним процесом, що органічно пов’язаний із змінами у всіх інших сферах життя суспільства. Штучно прискорити цей процес неможливо, але потрібно створити йому режим найбільшого сприяння. На нашу думку, більш ефективному процесові наближення правового поля держави до стандартів права ЄС сприятиме впровадження наступних заходів:
· створення однієї цілісної системи законодавства України, оскільки розпорошеність ускладнює процес адаптації;
· розробка органами державної влади в Україні "гармонограм" - графіків роботи з гармонізації законодавства для окремих галузей права;
· визначення галузевого комітету Верховної Ради України, який би забезпечував координацію та узгодження відповідної законотворчої діяльності, на кшталт спеціального підрозділу з європейської інтеграції, створеного в дослідницькому бюро польського Сейму в 1997 році;
· видання Україною "Білої книги", зустрічної ЄС;[xi]
· створення українсько-європейського глосарію юридичної термінології;
· активне залучення іноземних експертів та максимальне використання технічної допомоги ЄС щодо адаптації українського законодавства, згідно ст. 51 п. 3 УПС;
· прийняття Верховною Радою України відповідної Постанови про вихід України з МПА СНД;
· поглиблення співпраці з міжнародними організаціями (РЄ, ОБСЄ та ін.).
Необхідно також розширити і поглибити наукові дослідження проблем адаптації та забезпечити впровадження наукових рекомендацій з цих питань у реальну практику. Абсолютно необхідно мати такі процедури, які будуть поєднувати органи державної влади із зовнішніми центрами технічної чи науково-експертної роботи. Дослідницькі інститути, наприклад, можуть співпрацювати з ними для допомоги при прийнятті рішень серйозної політичної природи і надавати допомогу при вирішенні суперечливих питань, що призведе до вироблення більш чітких і коротких формулювань в головних документах. Тому вкрай необхідно розробити нові процедури, які будуть націлені на співпрацю з конкретними експертами по різних групах. При цьому необхідно вивчати досвід зарубіжних країн. Показовим у цьому плані є досвід найближчих сусідів України, зокрема Польщі та ... Росії. Вражає високий рівень вивчення європейського права нашим стратегічним партнером на Сході, який, доречі, не проголошує вступ до ЄС як пріоритет своєї політики. Серед освітніх, наукових і дослідних центрів у Російській Федерації слід виділити Інститут Європи Російської Академії наук, Інститут європейського права при МГИМО, Центр порівняльного права при МГИМО та Асоціацію європейських досліджень. В деяких ВУЗах, наприклад в Академічному правовому університеті при Інституті держава і права Російської Академії Наук, європейське право є обов’язковим предметом програми навчаня.[xii]
Адаптація законодавства України до законодавства ЄС є пріоритетним напрямом співробітництва і обов’язковою передумовою інтеграції до цієї організації. На наше переконання, розуміння важливості цого процесу, вдале поєднання підходів та методів щодо реалізації зближення двох правових систем дасть позитивний результат.
ПОСИЛАННЯ
[i] Відомості Верховної Ради України. - 1993. - № 35. - С. 2.
[ii] Угода про партнерство та співробітництво 16 червня 1994 року. - Київ: Представництво Європейської Комісії в Україні, 1997. - С. 27.
[iii] Там само.
[iv] Панченко О. Украина живет по закону на 4,6 % // День. - 7 жовтня 1999р. - С. 2.
[v] Міжнародний імідж України: міфи і реалії // Національна безпека і оборона. - 2000. - № 3. - С. 18.
[vi] Там само. - С. 25.
[vii] Зобов’язання України за Угодою про партнерство та співробітництвр (Аналіз, проведений Групою імплементації УПС Українсько-Європейського консультативного центру з питань законодавства (UEPLAC). - березень 2000.
[viii] Національний інститут стратегічних досліджень, жовтень 1995.
[ix] За даними Головного організаційного управління Верховної Ради України, станом на 01.06.2000 р.
[x] Fundamental Reform for Future Integration // The Day. - June 6, 2000. - № 18. - P. 5.
[xi]Міжнародна науково-практична конференція "Проблеми гармонізації законодавства України з міжнародним правом" // Інститут законодавства Верховної Ради України. - Київ, 1998.
[xii] Топорнин Б. Н. Европейское право: Учебник. - М., 1999.