АДАПТАЦІЯ ЗАКОНОДАВСТВА УКРАЇНИ ДО ЗАКОНОДАВСТВА
ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ: СТАН, ПРОБЛЕМИ ТА ПЕРСПЕКТИВИ
Інтеграція України до Європейського Союзу є одним з її основних зовнішньополітичних пріоритетів. Стратегічною метою держави проголошено повноправне члество в ЄС. Фундаментальні основи європейської політики України, механізми і тактику реалізації стратегічного курсу визначають наступні документи: Контституція України (ст.18); Постанова Верховної Ради України "Про основні напрями зовнішньої політики України" від 2 липня 1993 року, яка підкреслює, що "перспективною метою української зовнішньої політики є членство України у Європейських Співтовариствах"[i]; Угода про партнерство та співробітництво між Україною та Європейським Союзом, підписана 16 червня 1994 року; Стратегія інтеграції України до Європейського Союзу, затверджена Указом Президента України від 11 червня 1998 року; Послання Президента України до Верховної Ради України "Україна: Поступ у ХХІ століття". Стратегія економічного та соціального розвитку на 2000-2004 роки;Програма діяльності Кабінету Міністрів України на 2000-2004 рр.
Ключовим елементом успішної інтеграції України до ЄС є досягнення певного рівня узгодженості законодавства нашої країни з правовими нормами Євросоюзу. Зближення українського законодавства із сучасною європейською системою права забезпечить розвиток політичної, підприємницької, соціальної, культурної активності громадян України, економічний розвиток держави в рамках ЄС і сприятиме поступовому зростанню добробуту громадян, приведенню його до рівня, що склався у державах-членах ЄС, а також створить необхідні передумови для отримання Україною статусу асоційованого члена Євросоюзу, що є головним зовнішньополітичним пріоритетом України в середньостроковому вимірі.
В цій статті проаналізовано стан адаптації законодавства України до законодавства ЄС, запропоновано підходи для сприяння цьому процесові збоку органів державної влади в Україні. При цьому авторами широко використані нормативно-правові акти українського права, текст Угоди про партнерство та співробітництво між Україною та Європейським Союзом, аналітичні матеріали і доповіді експертів.
Згідно п. 1 ст. 51 УПС, сторони визнали, "що важливою умовою для зміцнення економічних зв’язків між Україною та Співтовариством є зближення існуючого і майбутнього законодавства України з законодавством Співтовариства. Україна вживе заходів для забезпечення того, щоб її законодавство поступово було приведене у відповідність до законодавства Співтовариства"[ii]. Однак конкретні терміни виконання взятих Україною зобов’язань не зазначені. Пункт 2 Угоди визначає ті галузі, в яких матиме місце приблизна адекватність законів, зокрема: "закон про митницю, закон про компанії, закон про банківську справу, бухгалтерський облік компаній і податки, інтелектуальна власність, охорона праці, фінансові послуги, правила конкуренції, державні закупки, охорона здоров’я та життя людей, тварин і рослин, навколишнє середовище, захист прав споживачів, непряме оподаткування, технічні правила і стандарти, закони та інструкції стосовно ядерної енергії, транспорт"[iii].
Виходячи із зазначеного, керівництвом держави розпочато роботу з метою систематизації заходів щодо інтеграції України в європейський правовий простір та виконання взятих в рамках УПС зобов’язань. Президентом України видано ряд Указів, серед яких, на нашу думку, варто зазначити наступні: "Про забезпечення виконання Угоди про партнерство та співробітництво між Україною та Європейським Співтовариством (Європейським Союзом) від 24 лютого 1998 року № 148/98; "Про затвердження Стратегії інтеграції України до Європейського Союзу" від 11 червня 1998 року № 615/98 та "Про заходи щодо вдосконалення нормотворчої діяльності органів виконавчої влади" від 9 лютого 1999 року № 145/99. В цьому ж контексті Кабінетом Міністрів України прийнято три важливі Постанови: "Про запровадження механізму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу" від 12 червня 1998 року № 852; "Про затвердження Положення про Міжвідомчу координаційну раду з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу" від 12 листопада 1998 року № 1773 та "Про Концепцію адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу" від 16 серпня 1999 № 1496.
Вище зазначені документи заклали фундамент внутрішнього забезпечення всеохоплюючої діяльності по приведенню правового поля України до норм і стандартів ЄС. Завдяки цьому практично створено таку систему в контексті правотворчості в Україні, яка забезпечує розробку і прийняття всіх без виключення нормативно-правових актів у відповідності до стандартів права ЄС та його країн-членів (див. таблицю). Необхідно підкреслити, що розпочато роботу по адаптації чинного українського законодавства щодо скасування експортних мит, обмеження підвищення експортних тарифів, скасування спецекспорту, уніфікації ставок акцизних зборів на товари вітчизняного виробництва та ті, що імпортуються, тощо.
Однією з форм реалізації завдань по адаптації законодавства є співпраця України з міжнародними організаціями, ефективне двостороннє співробітництво тощо. Показовим в цьому плані є членство України в Раді Європи. Конвенції цієї організації встановлюють спільні стандарти Ради Європи та ЄС. Україною ратифіковано близько 30 конвенцій цієї організації. Розпорядженням Президента України утворено Державну міжвідомчу комісію з питань впровадження в законодавство України норм і стандартів Ради Європи тощо.
| Інституції, що забезпечують адаптацію законодавства України до законодавства ЄС | ||
| № | Назва | Основні функції |
| 1. | Верховна Рада України | Законодавча діяльність |
| * | Комітет з парламентського співробітництва між Україною та ЄС | Політичний діалог з парламентарями ЄС |
| 2. | Президент України | Керівництво адаптацією законодавства в контексті інтеграціного процесу |
| 3. | Кабінет Міністрів України | Планування, координація та контроль за нормотворчою діяльністю органів виконавчої влади |
| * | Інститут нормотворчої діяльності (при Кабінеті Міністрів України) | Наукове обгрунтування законопроектної роботи з адаптації законодавства |
| 4. | Міністерство юстиції України | Планування законопроектної роботи, координація нормотворчої діяльності |
| * | Міжвідомча координаційна рада з адаптації законодавства України до законодавства ЄС (при Мін’юсті України) | Вироблення пропозицій щодо стратегії адаптації, рекомендацій до проектів нормативно-правових актів; правова експертиза актів на їх відповідність праву ЄС |
| * | Центр порівняльного права(при Мін’юсті України) | Секретаріат Міжвідомчої координаційної ради; підготовка проектів нормативно-правових актів з урахуванням світового досвіду |
| * | Центр перекладів актів європейського права (при Мін’юсті) | Переклад міжнародних договорів, законодавства ЄС, аналітичних матеріалів |
| 5. | Українська частина Ради з питань співробітництва між Україною та Європейським Союзом | Узгодження галузевої співпраці між Україною та Європейським Союзом |
| 6. | Українська частина Комітету з питань співробітництва між Україною та Європейським Союзом /Підкомітет з адаптації законодавства | Здійснення аналізу актів законодавства України з метою приведення їх у відповідність з УПС; вироблення пропозиції щодо адаптації законодавства; реалізація галузевої співпраці |
| 7. | Національне Агенство України з питань розвитку та європейської інтеграції | Організаційне забезпечення інтеграційного процесу |
| 8. | Українсько-Європейський консультативний центр з питань законодавства | Консультативна підтримка ВР України, КМУ, Адміністрації Президента України та НБУ; незалежна правова експертиза законопроектів; коментарі щодо впливу законодавства на економіко-політичну ситуацію в Україні |
| 9. | Міністерства, центральні органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування | Реалізація галузевого співробітництва України та ЄС, імплементація УПС; заходи щодо поглиблення інтеграції України до ЄС |
З таблиці видно, що вирішення завдань на цьому напрямку інтеграції України до ЄС головним чином покладено на спільні зусилля виконавчої та законодавчої гілок влади. Обсяг робіт вражає, адже гармонізація національного законодавства до тих норм, що діють в ЄС, пов’язана із розв’язанням цілої низки організаційних, кадрових, фінансових, методологічних, інформаційних і наукових питань. Таким чином, це досить тривалий та копіткий процес.
Проаналізований стан наближення українського законодавства до правової системи ЄС дозволяє виявити ті проблеми, що постали перед Україною, і запропонувати підходи до підвищення ефективності цього процесу. В цьому зв’язку зауважимо, що адаптація українського законодавства до законодавства ЄС відбувається на фоні правової реформи в Україні. Держава повинна створювати нове законодавство, у відповідності до міжнародних принципів і стандартів, оскільки до цього часу в її правовій базі згадані принципи і стандарти просто були відсутні. Залишається практично відсутнім і цілісне законодавче поле в Україні. Так, із 30 тисяч нормативно-правових актів, що діють на території України, закони складають лише 4,6 %. При цьому тільки 5 із 1295 законів містять норми прямої дії.[iv] Проблема не стільки в кількісних показниках, скільки у якісному змісті законодавства. Лише іноземну підприємницьку діяльність в Україні регулюють понад 130 законодавчих актів.[v]