Почти все депутаты принадлежат к политическим фракциям или депутатским группам. Каждая фракция имеет существенное влияние при определении вопросов, выносимых на голосование в палате. Партия, получившая не меньше 5 % голосов на выборах при распределении половины всех мест между партийными списками в соответствии с системой пропорционального представительства, может сформировать думскую фракцию из своих депутатов и любых других депутатов, избранных по одномандатным избирательным округам, которые захотят к ней присоединиться. Более того, любая депутатская группа, насчитывающая определенное количество членов (35 человек в Государственной Думе первых трех созывов, и 55 человек с 2004 года), имеет право зарегистрироваться в качестве официальной депутатской группы, имеющей такие же права и привилегии, которыми располагает партийная фракция. Эти привилегии имеют большое значение для депутатов. Они касаются содержания работников, предоставления помещений, процедурных прав. Более того, фракции и группы делят между собой все руководящие позиции в палате, в том числе председательство в комитетах. Используя площадку Государственной Думы, фракции и группы представляют свои законопроекты, обеспечивают своим лидерам возможность выступить перед аудиторией, охватывающей всю страну, получают значительную организационную поддержку для партийной работы и оказывают поддержку своим членам. Такие преимущества заставляют почти всех депутатов объединяться во фракции или группы. сравнительное конституционное обозрение[10]
Для координации процесса принятия решений по определенным проблемам существуют также и неформальные депутатские объединения. В них вступают те депутаты, которые заинтересованы в принятии законов, касающихся нефти и газа. Существует неформальное объединение депутатов-москвичей. Даже в рамках сплоченной и централизованной фракции «Единой России» действуют независимые внутренние группы, объединенные вокруг того или иного лидера. Однако, когда необходимо определенным образом проголосовать по вопросу, вынесенному на обсуждение в палате, фракции, тем не менее, проявляют относительную дисциплинированность.
Каждый депутат является членом одного из комитетов, в которых проходит разработка законопроектов и подготовка изменений и дополнений к ним и к действующим законам. Подготовленные законопроекты, а также поправки и замечания направляются на рассмотрение депутатов Государственной Думы. Членами определенного комитета депутаты становятся по собственному желанию в зависимости от того, насколько их специализация соответствует профилю комитета.
Формально законопроект рассматривается в трех чтениях. В первом чтении депутаты просто решают, одобрить или нет основную концепцию законопроекта. В случае одобрения он направляется обратно в комитет, который тщательно анализирует поправки к законопроекту, предложенные депутатами (иногда к одному законопроекту предлагаются тысячи поправок). Когда комитет согласовал рекомендуемую им версию законопроекта, тот возвращается в палату на обсуждение во втором чтении, и депутаты решают, какие поправки одобрить, а какие — отклонить. На этой стадии проходит голосование по законопроекту в целом, а затем он направляется обратно в комитет для окончательной проработки и редактирования. В третьем чтении происходит окончательное одобрение закона Думой, после чего он поступает в Совет Федерации.
В эпоху Путина получила развитие практика, в соответствии с которой большая часть переговоров касательно законодательства происходит на так называемой стадии нулевого чтения. Эта практика подразумевает проведение консультаций между Правительством и поддерживающими его фракциями в Думе. Консультации проводятся еще до того, как законопроект официально представлен на рассмотрение в Государственную Думу. Проводится работа с рядом налоговых и финансовых органов. Поэтому к моменту голосования законопроекта в первом чтении все основные вопросы, касающиеся его условий, уже согласованы между Правительством и теми фракциями, которые могут обеспечить прохождение законопроекта в палате. Стадия нулевого чтения также дает возможность депутатам хорошо все взвесить перед тем, как закон будет направлен из нижней палаты в верхнюю.[11]
Депутаты имеют право законодательной инициативы и активно используют такую возможность, чтобы выразить свою позицию по определенному вопросу". Однако наиболее значимые законопроекты исходят от исполнительной власти. Подобная практика стала преобладать ; приходом к власти Путина. Большая часть изменений э законодательство готовится специальными рабочими -группами, которым поручается составить законопроект так, чтобы достичь политических целей, определенных Правительством или Президентом. Ежегодное послание 6Президента парламенту считается наиболее авторитетным изложением президентских законодательных инициатив. Рабочие группы по законодательству обычно состоят из представителей заинтересованных федеральных министерств, президентской Администрации, «групп по интересам» и экспертов. Каждый законопроект, подготовленный такой группой, перед тем, как официально быть представленным в парламент, направляется для одобрения Правительства, которое в полном составе внимательно его рассматривает. Несмотря на то что российская политика испытывает большое влияние со стороны Администрации Президента, встречаются ситуации, когда для нахождения более оптимальных политических решений и достижения консенсуса проводится большое количество внутренних переговоров и консультаций. Тем не менее практика принятия политических решений эпохи Путина немногим отличается от той, которая существовала в сильно бюрократизированной советской системе 1970-х и 1980-х годов, когда наиболее значительные политические решения принимались после длительной дискуссии внутри бюрократического аппарата12.
Разногласия внутри самой Государственной Думы, между Думой и Советом Федерации, а также между законодательной и исполнительной ветвями власти в 1990-е годы — явление, более типичное для ельцинского, чем для путинского, периода. Они обычно разрешались путем создания специальных комиссий по рассмотрению противоречий. При возникновении разногласий между различными ветвями власти создаются трехсторонние комиссии, состоящие из депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, а также представителей Президента и Правительства. В период Ельцина работа таких комиссий была главной причиной появления большого количества законодательных компромиссов. Только за период с 1996 по 1999 год обеими палатами Федерального Собрания или различными ветвями власти было создано почти 300 таких комиссий. Две трети всех законов, первоначально отклоненных Советом Федерации или Президентом, в конце концов, принимались и подписывались после того, как указанным комиссиям удавалось добиться компромиссного решения. Однако в настоящее время влияние Президента как в Думе, так и в Совете Федерации столь велико, что представляется невероятным факт отклонения законодательной инициативы исполнительной власти.[12]
Конституция 1993 года не предоставила Федеральному Собранию официальных полномочий по контролю исполнительной власти, какими обладает Конгресс Соединенных Штатов. Однако парламент формально имеет другие возможности, которые он при желании может использовать для проверки и надзора за исполнительной властью, если она это, конечно, позволит. Одним из таких инструментов является Счетная палата, которая проверяет финансовую отчетность государственных органов, включая федеральные министерства, органы власти субъектов, и даже частных компаний. Другим инструментом контроля является практика приглашения правительственных чиновников в Государственную Думу на «правительственный час» для дачи ответов на вопросы депутатов. Однако комитеты часто организуют слушания лишь для того, чтобы привлечь общественное мнение к вопросам публичной политики и содействовать тем самым совершенствованию законотворческого процесса. Парламент также обладает компетенцией проводить расследования по заявлениям о невыполнении исполнительной властью своих обязанностей. Но все эти полномочия могут использоваться только в тех пределах, которые определит сам парламент и на которые согласится исполнительная власть. Более того, возможность парламента воспользоваться результатами разбирательств, расследований, отчетами зависит от его собственной способности сформировать коллективную волю, не зависящую от исполнительной ветви власти. В эпоху Путина, когда политическая власть в государстве фактически сконцентрирована в руках Президента, парламентская независимость практически сведена к нулю.
В России Федеральное Собрание разработало такие конструкции и процедуры, которые позволили ему обеспечить внедрение в законодательную сферу многопартийности. При этом были использованы некоторые организационные формы, которые существовали еще до перестройки, во времена Горбачева и сменяемых друг друга российских парламентов. Однако от некоторых организационных форм, таких как Президиум, пришлось отказаться. Наряду с этим были созданы новые. По своему устройству Дума оказалась достаточно жизнеспособной. Ей удавалось, несмотря на повороты судьбы, оставаться автономной, приспосабливаться к сложившейся ситуации и решать если не все, то, по крайней мере, некоторые спорные политические вопросы. При Ельцине в одних случаях Государственная Дума ругала Президента, в других подстраивалась под него. Совет Федерации обладал большей свободой в процедуре избрания сенаторов и мог в большей мере оказывать независимое влияние на принятие решений в законодательной сфере. "Он скорее напоминал орган, который реагировал на происходящие события, а Дума являлась площадкой для многочисленных попыток сформировать позицию, начать карьеру, мобилизовать электорат.