Естественно, данный список, состоящий из четырех групп вопросов местного значения, является предварительным и может быть изменен или дополнен. В более углубленной проработке нуждаются конкретные механизмы реализации ряда функций, в первую очередь четвертой группы. В то же время совершенно очевидно, что, не нарушая принципов единства городского хозяйства, данный подход качественно расширяет компетенцию местного самоуправления по сравнению с фактически существующей (хотя и в отдельных случаях сужает по сравнению с декларируемой) и позволяет достаточно органично вписать систему местного самоуправления в городах федерального значения в законодательное регулирование местного самоуправления в Российской Федерации.
Органам местного самоуправления должны быть также переданы полномочия по решению вопросов местного значения в соответствии со ст. 17 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". При этом особенно важно реальное закрепление за ними таких фактически не полностью переданных им на настоящее время полномочий, как:
- создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;
- установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями ;
- принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития.
Некоторые из этих полномочий (в частности, создание новых муниципальных предприятий и учреждений, принятие планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования) должны осуществляться в координации с общегородскими органами власти и управления.
Во-первых, функции внутригородских территорий можно разделить на три блока: участие в решении общегородских вопросов, относящихся к данной территории; регулятивные функции и предоставление муниципальных услуг. Те же блоки предлагается закрепить и за муниципальными образованиями в городах федерального значения. При этом регулятивные функции в соответствии с российским законодательством рассматриваются как полномочия по решению вопросов местного значения.
Во-вторых, предлагаемый перечень муниципальных услуг практически не выходит за рамки сложившегося в других крупных городах. Международный опыт показывает, что данный перечень может быть даже расширен за счет включения таких функций, как содержание социальных учреждений (детских домов, домов престарелых, приютов для бездомных), содержание дорог местного значения, а также отдельных услуг в сфере школьного образования и здравоохранения. Однако это представляется нецелесообразным по двум причинам. Первое - по российскому законодательству часть этих функций (в частности, социальные) переданы на региональный уровень. Второе - все эти функции связаны с достаточно значимыми "эффектами перелива".
В-третьих, данные таблицы демонстрируют, что в международной практике используется предлагаемое в данной работе выделение объектов местного значения (наряду с объектами общегородского значения) и закрепление их за внутригородскими территориями.
В-четвертых, среди функций, связанных с участием в решении общегородских вопросов, относящихся к конкретной территории, ключевая роль принадлежит участию в планировании строительства и земельного зонирования - те или иные формы подобного участия предусмотрены для всех внутригородских территорий в рассматриваемых нами городах. Частично подобное участие в городах федерального значения осуществляется и сейчас, однако его возможности необходимо существенно расширить. Это должно быть учтено при разработке конкретных механизмов взаимодействия общегородских и муниципальных властей.
Специфика ситуации в городах федерального значения предъявляет противоречивые требования к территориальному уровню организации муниципальной власти. С одной стороны, в условиях существенной централизации функций на верхних уровнях управления данными городами особенно важно, чтобы местные органы были приближены к населению, могли адекватно отражать его интересы и преференции. С другой стороны, особая роль местных органов как противовеса тенденции к бюрократизации и монополизации власти предполагает, что они должны обладать достаточно существенными ресурсами и иметь значительный политический вес.
Неудивительно, что в этих условиях возникают предложения о формировании территориальной структуры, стремящейся сочетать оба указанных выше фактора. Так, в Санкт-Петербурге обсуждается выдвинутое несколько лет назад объединенной фракцией СПС и "Яблоко" предложение о создании двухуровневой структуры местного самоуправления в городе. Суть предложения состоит в том, что существующие на настоящий момент муниципальные образования сохраняются и становятся муниципалитетами нижнего уровня. При этом муниципальная власть создается также на уровне городских районов, которыми на настоящий момент управляет правительство Санкт-Петербурга. При всей привлекательности подобных предложений они требуют достаточно серьезного критического обсуждения. Необходимо принять во внимание, по меньшей мере, следующие основные проблемы, порождаемые данным подходом.
Во-первых, данное решение неизбежно приведет к существенному усложнению структуры управления городом. Причем данное усложнение будет связано не просто с перераспределением управленческих функций, но с появлением нового уровня власти. С высокой степенью вероятности городское правительство также сохранит свое присутствие на районном уровне, что будет означать рост управленческого аппарата и проблем бюрократического взаимодействия. Кроме того, как показывает международный опыт, многоуровневые структуры оказываются достаточно неблагоприятными для улучшения инвестиционного климата, поскольку даже в развитых странах приводят к росту административных барьеров и трансакционных издержек для предпринимателей.
Во-вторых, многоуровневые структуры отличаются высокой конфликтностью. Причем в данном случае можно прогнозировать конфликты как с муниципальными образованиями нижнего уровня, самостоятельность которых районные муниципалитеты будут неизбежно стремиться свести на нет, так и с общегородской властью, по отношению к которой районные муниципалитеты могут выступать достаточно сильными антагонистами. В ограниченных масштабах такой конфликт может играть позитивную роль, поскольку позволяет выявлять проблемы и недостатки в деятельности различных уровней власти, способствует раскрытию информации и позволяет жителям более объективно судить об избираемых ими политиках. Однако создание механизмов, которые не позволили бы конфликту созидательному выродиться в конфликт разрушительный, когда интересы жителей приносятся в жертву противостоянию различных властных структур, является чрезвычайно сложной задачей.
В-третьих, в условиях умножения уровней власти обостряется проблема разделения между ними функций и полномочий. Причем представление о том, что это можно сделать четко и однозначно, является иллюзией. Обязательно остаются сферы пересекающихся полномочий, а также вопросы, не отнесенные ни к одному из властных уровней. В подобных условиях тенденция к бюрократизации может не только не ослабляться, но даже усиливаться, поскольку у чиновников и политиков появляется возможность перекладывать ответственность на другие властные структуры и игнорировать реальные потребности жителей.
В-четвертых, многоуровневые системы являются достаточно запутанными для населения. В такой ситуации для жителя часто бывает непонятно, к какому уровню власти он должен обращаться для решения тех или иных проблем, где получить информацию по интересующим его вопросам. Все это может вызывать достаточно активное раздражение населения. Поэтому неочевидно, что создание дополнительного районного муниципального уровня может повысить интерес населения к местному самоуправлению в городе.
В то же время подобный критический анализ возможных последствий изменения структуры муниципальной власти в Санкт- Петербурге не означает, что существующий подход к территориальным основам местного самоуправления в городах федерального значения априори является оптимальным. Однако, как представляется, любые предложения по изменению территориальной структуры требуют чрезвычайно тщательной проработки. Так, необходимо определить, на каком уровне наиболее эффективно могут быть выполнены те полномочия, которые передаются муниципалитетам в городах федерального значения. Кроме того, последствия любых преобразований территориальной структуры целесообразно первоначально выявлять на основе отдельных экспериментов, не изменяя радикально систему в целом. Наконец, необходимо создать условия и стимулы для реализации потенциала эволюционного изменения территориальной структуры, путем организации кооперации и последующего объединения существующих в настоящее время муниципальных образований под давлением организационных и финансовых ограничений. Принципиальную роль в формировании подобных стимулов играют подходы к организации финансовых взаимоотношений общегородских и муниципальных властей.
На настоящий момент принципы построения финансовой системы Москвы и Санкт-Петербурга достаточно схожи, хотя объем средств, передаваемый на местный уровень, существенно различается. За муниципальными образованиями закрепляется ограниченный перечень доходных источников. Кроме того, на общегородском уровне ежегодно разрабатываются нормативы расходов, используемые для формирования минимальных местных бюджетов. Финансовая помощь определяется как разница между собственными доходами и нормативными расходами муниципальных образований. Таким образом, возможности муниципальных образований по осуществлению расходов фактически никак не связаны с их доходной базой и определяются решениями общегородского уровня.