В принципе, использование системы финансового выравнивания на крупных урбанизированных территориях имеет определенное оправдание, поскольку, как уже указывалось выше, негативные последствия существенной разницы в уровне предоставления услуг в различных муниципалитетах могут испытывать жители агломерации в целом. Однако с учетом того, что системообразующие услуги остаются на уровне общегородских властей и полномочия муниципалитетов достаточно ограничены, используемые в городах федерального значения механизмы выравнивания представляются явно чрезмерными. Кроме того, необходимо учитывать, что подобная система, в целом соответствовавшая прежнему законодательству о местном самоуправлении, входит в противоречие с теми изменениями, которые внесены в 2003-2008 гг. в регулирование финансовых основ местной власти.
Обычным аргументом против ориентации на собственные источники финансирования в городах федерального значения является утверждение, что в этих условиях центральные, промышленные и "спальные" районы неизбежно окажутся в неравных условиях. Данная специфика крупных урбанизированных территорий, безусловно, создает определенные проблемы при закреплении доходных источников за муниципальными образованиями. В частности, как и в случае полномочий, нецелесообразно ориентироваться на тот перечень налоговых доходов, который закреплен федеральным законодательством за поселениями либо районами. Наиболее предпочтительной представляется ориентация на поимущественные налоги (при скорейшем переходе к оценке налоговой базы по налогу на имущество физических лиц исходя из рыночной стоимости) и налоги на малый бизнес (в первую очередь на вмененный доход).
В то же время закрепление за муниципалитетами в городах федерального значения подоходного налога представляется нецелесообразным. Данный налог концентрируется в первую очередь по месту работы, а не по месту жительства граждан. При этом представленный выше перечень функций, закрепляемых за муниципальными образованиями, в подавляющем большинстве ориентирован на обслуживание именно живущих, а не работающих на данной территории. Тем самым акцент должен быть сделан на те доходные источники, которые связаны с жилой недвижимостью и налогообложением организаций, занимающихся обслуживанием населения.
Что касается финансовой помощи, то любой механизм, закрепленный на настоящий момент в законодательстве, - как выравнивание бюджетной обеспеченности, так и выделение подушевого трансферта - может быть использован в городах федерального значения. В первом случае может обеспечиваться большее выравнивание расходов на одного жителя, во втором - создаваться более весомые стимулы к наращиванию налоговой базы. Однако в любом случае основную роль должны играть собственные доходы муниципальных образований.
Особого внимания заслуживает вопрос, достаточно ли в условиях сложно организованных урбанизированных территорий ориентироваться при выделении трансфертов именно на количество проживающих. Как представляется, уже упоминавшееся выше сосредоточение функций муниципальных образований именно на обслуживании проживающего, а не работающего либо приезжающего из других населенных пунктов населения позволяет в целом дать положительный ответ на данный вопрос. Однако окончательно определиться с механизмами предоставления финансовой помощи (как и с другими аспектами организации финансовых взаимоотношений общегородских и муниципальных властей) возможно только после четкого определения полномочий муниципальных образований (в частности, после конкретного разделения общегородских и местных вопросов в сферах библиотечного обслуживания, культуры, досуга, физической культуры и спорта и т.п.).
К сожалению, доступная бюджетная отчетность (отчеты об исполнении бюджетов городов и районов, направляемые в Минфин России) не дает возможности оценить финансовые последствия того или иного варианта распределения полномочий, закрепления финансовых источников за местными бюджетами либо механизмов финансовой помощи для бюджетов г. Москвы и Санкт- Петербурга, поскольку данные о доходах и расходах местных бюджетов представляются не в разрезе муниципальных образований, а консолидированно (в Москве - в разрезе округов, в Санкт- Петербурге - по районам). Тем самым на данном этапе исследования невозможно оценить, насколько серьезны будут финансовые последствия предлагаемых реформ для различных уровней власти в городах федерального значения, а также для конкретных муниципальных образований.
До сих пор проблемы городского управления и местного самоуправления в городах федерального значения в основном рассматривались вне контекста активного развития городских агломераций, сложившихся вокруг этих городов. Между тем данные агломерации являются крупнейшими на территории России. Так, численность московской агломерации в начале 2010 г. составляет 13 811,8 тыс. человек, санкт-петербургской - 5425,4 тыс. человек. Обе агломерации имеют достаточно сложную структуру. Так, Москву окружают 15 больших городов-спутников, а границы агломерации по некоторым направлениям уже выходят за рамки Московской области.
С точки зрения системы управления в рамках городских агломераций ситуации Москвы и Санкт-Петербурга существенно различаются. В структуру Москвы как субъекта Федерации входит только одно территориально обособленное образование - г. Зеленоград. В остальном границы субъекта Федерации - г. Москвы практически совпадают с Московской кольцевой автомобильной дорогой, за исключением новых районов, постепенно выходящих за ее границы. Оставшаяся часть московского мегаполиса находится на территории Московской области. Что касается Санкт-Петербурга, то здесь ситуация более сложная. В его структуру включены 8 городов и 21 поселок, не входящие в состав городского ядра и часто не имеющие с ним даже общей границы. Таким образом, городская агломерация Санкт-Петербурга складывается из муниципальных образований, входящих в состав Санкт-Петербурга и Ленинградской области, причем территории этих двух регионов представляют собой "чересполосицу": например, г. Ломоносов входит в состав Санкт-Петербурга, а Ломоносовский район - в Ленинградскую область, Всеволожск (Ленинградская область) расположен ближе к городскому ядру, чем Пушкин и Павловск (Санкт- Петербург).
Подобная ситуация делает актуальными по меньшей мере две проблемы. Во-первых, это особенности организации местного самоуправления в пригородных муниципалитетах, входящих в состав Москвы и Санкт-Петербурга. Во-вторых, это формы и методы координации общих вопросов в рамках городских агломераций Москвы и Санкт-Петербурга, территория которых относится к разным субъектам Федерации.
Что касается первого вопроса, то в случае Москвы Зеленоград вообще не является самостоятельным муниципальным образованием, а представляет собой административный округ, на территории которого расположено 5 муниципалитетов. Законодательство Санкт-Петербурга урегулировало данный вопрос по-другому - путем передачи пригородным муниципалитетам дополнительных полномочий. На практике данным муниципалитетам передавались в муниципальную собственность отдельные городские объекты, в основном в ограниченных масштабах.
Между тем вопрос требует системного решения. Фактически на населенные пункты, расположенные вне территории городского ядра, не распространяется принцип единства городского хозяйства, рассмотренный выше применительно к действительно внутригородским территориям. Содержательно их положение ничем не отличается от аналогичных муниципальных образований Московской и Ленинградской областей, и в принципе нет никаких оснований для отсутствия у них муниципального статуса либо для ограничения круга решаемых ими вопросов местного значения. Причем и здесь возможна дифференциация: часть из них могла бы решать вопросы в масштабе поселения, часть - городского округа.
В принципе, возможно несколько механизмов обеспечения подобной гибкости:
- закрепление в законодательстве городов федерального значения (как это было сделано в Санкт-Петербурге) различного объема полномочий для разных типов муниципальных образований в рамках городской территории (например, выделение внутригородских территорий, внутригородских территорий- поселений; внутригородских территорий - городских окру- гов48);
- закрепление в законодательстве городов федерального значения (как это было сделано в Москве) механизма передачи общегородских полномочий на муниципальный уровень.
И тот, и другой подход имеет свои достоинства и недостатки. Так, четкое разделение внутригородских территорий по различным типам позволяет снизить воздействие субъективных факторов на передачу полномочий и закрепить за каждой из групп собственный набор доходных источников. Однако это достаточно жесткий механизм, и он может не учитывать специфические характеристики отдельных населенных пунктов. Передача полномочий является более гибким механизмом, однако в этом случае влияние субъективных факторов неизбежно будет гораздо более значимым, и нет возможности создать финансовые стимулы путем закрепления на постоянной основе дополнительных доходных источников (финансовые средства для исполнения переданных полномочий должны передаваться в виде субвенций). В принципе, возможно использовать некоторую комбинацию обоих подходов: например, закрепить перечень вопросов местного значения на уровне поселений, а дополнительные полномочия передавать с общегородского уровня в индивидуальном порядке.