Бюджетный федерализм 6 (стр. 9 из 19)

Динамика бюджетного дефицита Новосибирской области в рассматриваемом периоде наглядно представлена на рис.2.4.

Рис. 2.4. Дефицит бюджета Новосибирской области с 2000 по 2002 гг.

Если рассматривать более ранние этапы развития межбюджетных отношений (90-е годы прошлого столетия) для более точной характеристики сложившейся ситуации, то можно отметить следующее.

Новосибирская область оказалась одной из многих, вынужденных, опираясь главным образом на свои собственные силы, выбираться из множества экономических, финансовых, этнических, конфессиональных и прочих проблем.

Наиболее болезненным для области в течение всей второй половины 1990-х гг. был вопрос об изыскании денежных средств. В первую очередь этот вопрос упирался в характер формирования и исполнения государственного бюджета РФ. Вопреки достигнутой в 1998 -1999 гг. договоренности о распределении доходов поровну (50% на 50%) между федеральным центром и территориями, в действительности это соотношение выглядело как 52% на 48% в пользу федерального бюджета, а в 2000 г. оно трансформировалось в соотношение 58% на 42% [47, c.8]. Между тем, по мнению руководителей сибирских территорий, соотношение доходов должно быть иным: 45% к 55%, и перераспределение могло бы быть достигнуто за счет закрепления за субъектами федерации 20% от налога на добавленную стоимость (НДС) и 100% от подоходного налога.

Неудивительно, что особенно бурную деятельность администрация НСО развернула именно в данном направлении. Используя средства массовой информации, региональные форумы в рамках Межрегиональной ассоциации "Сибирское соглашение" (МАСС) (образована в 1990 г.), руководство области регулярно подвергало резкой критике правительство за несправедливое распределение доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ [37, c.10]. Так, в январе 1999 г. тогдашний глава администрации Новосибирской области В.П. Муха заявил: "Мы уже долгое время требуем от Правительства выработки обоснованной методики деления денег, чтобы не было несправедливо ущемленных и наоборот, чтобы никто, пользуясь связями, не получал преимущества". В унисон ему, выступая в октябре 2000 г. с докладом на научно-практическом семинаре "Основные проблемы и направления совершенствования бюджетного устройства, бюджетного процесса и межбюджетных отношений на субфедеральных уровнях бюджетной системы РФ", свежеиспеченный глава администрации НСО В.А. Толоконский, в частности, сказал: "Бюджетного федерализма у нас нет, есть бюджетный тоталитаризм, интересы территорий не учитываются, а Центр стремится сконцентрировать у себя максимум финансовых полномочий, что при принятии нового Налогового Кодекса еще сильнее ударяет по региональным бюджетам" [21, c.81].

Не ограничиваясь критическими выпадами, руководители области пытались всеми находившимися в их распоряжении средствами воздействовать на бюджетное распределение финансовых потоков. Одним из рычагов влияния на бюджетные статьи стало участие главы администрации НСО в качестве непременного члена Совета Федерации РФ в заседаниях согласительных комиссий по федеральному бюджету. Таким образом удавалось добиваться выделения некоторых дополнительных трансфертов в адрес региона. Другим способом лоббирования областных интересов были постоянные личные встречи губернатора с главой и членами Правительства РФ, влиятельными фигурами в администрации Президента РФ и Федеральном Собрании. Давление на центр оказывалось и с помощью депутатов Государственной Думы от Новосибирской области. Так, во многом благодаря вмешательству депутатов Н.М. Харитонова и Л. Н. Швец был увеличен в три раза по сравнению с уровнем 1999 г. трансферт для НСО из федерального бюджета на 2000 г. В последнее время дополнительным каналом влияния стали Новосибирское Землячество в Москве и Постоянное представительство Новосибирской области в Москве .

Тем не менее, финансовое положение области в течение ряда лет оставалось (и продолжает оставаться) весьма напряженным. Дело в том, что даже те скромные бюджетные средства, которые были законно предназначены НСО, хронически не поступали в ее распоряжение. Задолженность федерального центра перед областью за выполненный оборонный заказ, за ведомственное жилье и содержание федеральных органов, за тепловую и электрическую энергию из года в год неуклонно возрастала. Несмотря на подписание в июле 1998 г. соглашения между НСО и Правительством РФ об оздоровлении государственных финансов, сумма долга, по оценке специалистов областной администрации, в начале 1999 г. превысила 1,5 млрд. руб., в том числе по трансфертам достигла 400-450 млн. руб. Вдобавок ко всему Правительство подспудно сокращало финансирование науки, добивалось перевода некоторых объектов социально-культурной сферы (учреждений среднего специального образования, ведомственных поликлиник и больниц, Театра оперы и балета) с федерального баланса на финансирование из областного бюджета, чем еще более усугубляло и без того сложную ситуацию. В итоге администрация области вынуждена была периодически брать банковские кредиты, чтобы своевременно расплачиваться с работниками бюджетной сферы, производить закупку угля, газа и мазута для обеспечения бесперебойной работы теплоэнергетического комплекса, горюче-смазочных материалов для проведения уборки урожая и т.д.

Естественным итогом всему этому явилось постоянное наличие бюджетного дефицита Новосибирской области.

Что касается дальнейшей работы в области бюджетной политики, то хочется отметить некоторые факты, касающиеся бюджета 2003 года, вселяющие надежду на улучшение ситуации с хроническим бюджетным дефицитом.

Таким образом, проведенный анализ имеющегося в нашем распоряжении эмпирического материала позволяет положительно утверждать, что на протяжении рассматриваемого периода с 2000 по 2002 гг. для бюджета Новосибирской области характерно состояние, именующееся дефицитом, как в плановых показателях, так и в отчетных.

Неисполнение бюджета области по доходам связано прежде всего с налоговыми доходами, а точнее, с их постоянными недопоступлениями. Считаю решение данной проблемы первостепеннейшей для решения проблемы сбалансированности бюджета.

2.4. Рекомендации по совершенствованию бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Новосибирской области

Принятие Бюджетного кодекса и намеченная Правительством РФ налоговая реформа уже сейчас позитивно сказались на бюджетном процессе в Новосибирской области с точки зрения сбалансированности бюджета и повышения его прозрачности. Вместе с тем, предстоит еще большая работа в этом направлении.

Нами рекомендуется, чтобы целями совершенствования бюджетного процесса и бюджета области стали:

- более тесная увязка бюджетного и социально-экономического планирования на уровне области и муниципальных образований, что обеспечивается принятием ряда законов, о чем будет сказано ниже. Принятие более обоснованных решений в области бюджетной политики, как показывает практика, может принести экономический эффект только при управлении долгом до 10% от суммы расходов;

- сокращение неравномерности налогового бремени субъектов экономики. Для этого необходимо пересмотреть льготы для предприятий, установить единую политику по реструктуризации и взысканию недоимки в территориальные бюджеты, которая в настоящее время сопоставима с размерами областного бюджета, постепенно отказываться от системы безденежных зачетов, при которой бюджет и бюджетополучатели теряют не менее 20% финансовых ресурсов;

- укрепление финансовой базы муниципального самоуправления и децентрализация бюджетных ресурсов. Для этого целесообразно установить нормативы отчислений от регулирующих налогов на среднесрочную перспективу, установить минимальные региональные социальные стандарты (МРСС), реализовать на территории городов и районов области ряд инвестиционных проектов и поддержки малого бизнеса, установить порядок передачи расходных полномочий на муниципальный уровень по мере увеличения собственных доходов бюджета;

- повышение прозрачности бюджета, последовательная законодательная регламентация всего бюджетного процесса, особенно в части межбюджетных отношений. Речь идет о принятии методики межбюджетных отношений, основанной на МРСС, разделении текущих и инвестиционных трансфертов и закреплении этих инструментов на определенный срок (3-5 лет);

- расширение числа налогоплательщиков и повышение доли доходов в результате налогообложения физических лиц и малого бизнеса;

- снижение стоимости обслуживания внутреннего долга Новосибирской области. С этой целью предлагается разработать четкую программу реструктуризации областного долга на 5-7 лет, создать специальное подразделение администрации по управлению долгом, провести подготовительную работу для эмиссии долговых обязательств с целью переоформления долга области;

- разработка программы работы с наиболее крупными налогоплательщиками Новосибирской области по снижению доли бартера и зачетов в уплачиваемых налогах и реструктуризации накопленной недоимки;

- улучшение структуры расходов областного бюджета, т.е. увеличение доли расходов капитального характера в общем объеме расходов. Для этого предлагается пересмотреть инвестиционную политику области: повысить долю инвестиционных проектов при сокращении доли расходных проектов, перейти на программный метод управления проектами, повысить качество подготовки проектов.

В основе системы межбюджетных отношений в Новосибирской области должны лежать прогнозы экономического и финансового потенциала городов и районов, ориентировочно на 3-5 лет. На этот же период должны закрепляться нормативы отчисления в территориальные бюджеты по регулирующим налогам. В основе планирования бюджета текущих расходов должна лежать система минимальных региональных социальных стандартов, требующая законодательного оформления.