Спецификой правового регулирования возмещения вреда и восстановления прав реабилитированных в этот период явилась его крайняя фрагментарность. Это проявлялось в том, что нормы, регулирующие вопросы возмещения вреда, были закреплены в различных нормативно-правовых актах и содержали мало связанные друг с другом, отрывочные положения. Кроме того, большинство этих актов носило ведомственный характер. Четко не разграничивались случаи возмещения ущерба в зависимости от сферы деятельности различных правоохранительных органов. Не дифференцировалась компенсация вреда, являющегося следствием необоснованного осуждения, содержания под стражей, и вреда, нанесенного действиями должностных лиц судебно-следственного аппарата, не связанными с уголовно-процессуальными актами. Все это создавало существенные затруднения для практических работников[8].
Следует отметить, что нормативно-правовые акты, действовавшие в тот период, ограничивали обязанность государственного учреждения возмещать вред, причиненный его служащими. Согласно ст. 407 ГК РСФСР 1922 г. государственный орган может быть ответствен за деликт только в случаях, специально предусмотренных законом, которые имели чрезвычайно узкое применение.
Профессор Т.Н. Добровольская и профессор С.И. Вильнянский высказывали предложения об изменении ст. 407 ГК РСФСР 1922 г.[9].
Профессор Ю.К. Толстой предложил установить ответственность государственных органов за причинение вреда административными актами на союзном уровне и возражал против оставления его на усмотрение отдельных республик[10].
В дальнейшем в проект Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик было введено положение о том, что условия и пределы ответственности государственных органов за ущерб, причиненный неправильными служебными действиями их должностных лиц в сфере административного управления и судебной деятельности, устанавливаются законодательством СССР и союзных республик. Данное положение фактически соответствовало правилу ст. 407 ГК РСФСР 1922 г.
Проект встретил критику в юридической литературе, в связи с этим была высказана точка зрения об установлении общего принципа ответственности государственных органов за имущественный вред, причиненный неправильным выполнением должностными лицами административных функций. Государственные органы должны нести ответственность за вред, причиненный неправильными служебными действиями служащих в сфере административного управления и судебной деятельности, в соответствии с общими принципами гражданского права, за исключением случаев, предусмотренных законодательством СССР[11].
Статья 89 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик установила, что за ущерб, нанесенный неправильными служебными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и судов, эти органы несут ответственность имущественного характера в случаях и пределах, определенных специальным законом.
Однако такое решение проблемы ответственности государственных органов за вред, причиненный неправильными действиями их должностных лиц, вызвало много критических замечаний в юридической литературе.
В целом все точки зрения по проблеме возмещения вреда, причиненного правоохранительными органами, можно объединить двумя подходами. В соответствии с первым подходом, предлагалось применять общие правила о возмещении вреда, понесенного гражданами, причиненного как в сфере административного управления, так и в сфере уголовного судопроизводства[12].
Согласно другому подходу следовало сохранить дифференциацию в регулировании в зависимости от сферы государственно-правовой деятельности и издать специальный закон, регулирующий отношения по возмещению вреда, причиненного в результате неправомерного привлечения к уголовной ответственности и осуждения[13].
Представители обоих подходов высказали единое мнение о необходимости признания в качестве надлежащего ответчика государства, а не государственного органа, действиями которого потерпевшему причинены имущественный или моральный вред.
Значительную роль в разрешении проблемы ответственности за вред, причиненный правоохранительными органами, сыграла ч. 3 ст. 58 Конституции СССР от 7 октября 1977 г., в соответствии с которой граждане СССР имели право на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей. Таким образом, законодатель установил общее право предъявления иска о возмещении ущерба. Однако указанная выше конституционная норма на данном этапе не имела практического применения, так как отсутствовал механизм защиты интересов граждан, пострадавших от неправомерных актов власти в сфере правосудия.
Важными в теоретическом и практическом отношениях нормативными актами, устранившими пробелы правового регулирования в области возмещения вреда, явились Указ Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г. «О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей» и Положение «О порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда»[14].
В соответствии с этими нормативными актами вред, причиненный гражданину СССР незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей в области административного управления, возмещается на общих основаниях. В этих нормативных актах обязанность возмещения вреда, причиненного правоохранительными органами, была возложена на казну. Кроме того, впервые получил признание принцип ответственности государства независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда за ущерб, причиненный гражданину незаконным осуждением, незаконным привлечением к уголовной ответственности, незаконным применением в качестве меры пресечения заключения под стражу, незаконным наложением административного взыскания в виде исправительных работ или ареста.
Эти правила получили закрепление в ст. 1070 ГК РФ, устанавливающей ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. Единственным отличием является дополнительное основание возмещения вреда – незаконное применение в качестве меры пресечения подписки о невыезде.
Проблема гражданско-правовой (имущественной) ответственности государства тесно связана с определением его статуса как участника гражданско-правовых отношений. Как известно, действующее гражданское законодательство исходит из принципа множественности субъектов, имеющих статус «государства». К ним пунктом 1 статьи 124 ГК РФ отнесены Российская Федерация и ее субъекты (составляющие вместе с муниципальными образованиями категорию «публично – правовых образований»). Каждый из этих публично – правовых субъектов является самостоятельным собственником своего имущества (п. 2 ст. 212, статьи 214 и 215 ГК РФ), в связи с чем, в частности, исключается и его имущественная ответственность по обязательствам других публично – правовых образований (пункты 4 и 5 ст. 126 ГК РФ). Данное положение предопределяет как необходимость участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях, так и выступление в них на равных началах с другими, частными собственниками – гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК РФ), являющимися обычными субъектами гражданского права. Указанное равенство также составляет один из основополагающих частноправовых принципов, определяющих гражданско-правовой статус государства и других публично-правовых образований (субъектов) в российском правопорядке.
Поскольку собственниками соответствующего имущества и, следовательно, субъектами гражданских правоотношений законом признаются именно перечисленные публично – правовые образования как целое, возникает вопрос о том, кто вправе выступать от их имени в имущественном (гражданском) обороте. Согласно пункту 1 статьи 125 ГК РФ от имени этих субъектов в гражданских правоотношениях выступают органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Категория компетенции связана с установлением публично – правового статуса соответствующего органа государственной (публичной) власти и потому не является гражданско-правовой и не определяется актами гражданского законодательства. Она устанавливается нормами публичного (конституционного и административного) права, причем лишь теми его актами, которые специально определяют публично-правовой статус соответствующих органов государства (Законом о правительстве, положениями о конкретных министерствах и ведомствах и т.п.).
Из этого следует, что понятие органов государственной власти, или государственных органов (органов местного самоуправления применительно к муниципальным образованиям), используемое в статье 125 ГК РФ, не тождественно понятию органов юридического лица (хотя к гражданско-правовому статусу публично-правовых образований по общему правилу пункта 2 статьи 124 ГК РФ и применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданско-правовых отношениях). Органы юридического лица в соответствии с пунктом 1 статьи 53 ГК РФ во всех случаях представляют собой лишь часть юридического лица, не имеющую самостоятельной правосубъектности (а потому и взаимоотношения такого органа со своим юридическим лицом не могут строиться на началах представительства, как это имеет место в некоторых зарубежных правопорядках – например, п. 2 параграфа 26 и параграф 28 Германского гражданского уложения). Государственные органы в ряде случаев также не наделяются гражданской правосубъектностью, причем даже несмотря на свой высокий государственно-правовой статус, ибо выполнение их функций не требует непосредственного участия в гражданско-правовых имущественных отношениях (например, не являются юридическими лицами Федеральное Собрание Российской Федерации или федеральное правительство).