Используя шведский административный опыт и беря за основу шведские образцы, Петр, как правило, вносил в них обусловленные особенностями России структурные изменения.Иногда же изменения не касались сути дела,а носили лишь косметический характер.Общий принцип подхода к шведским учреждениям Петр выражал неоднократно и достаточно последовательно, примером чего служит указ от 28 апреля 1718 года: "Всем колегиям надлежит ныне на основании шведского устава сочинять во всех делах и порядках по пунктам, а которыя пункты в шведском регламенте неудобны, или с сетуациею сего государства не сходны и оныя ставить по своему разсуждению.И, поставя об оных, докладывать, так ли их быть".(1)
III.РЕФОРМА ЦЕНТРАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ.
Реформа государственного аппарата началась в конце 1717-го - в начале 1718 года,когда Петр I составил своеобразную программу предс-
тоящих преобразований:он определил число и компетенции коллегий, назначил в них президентов, обязал их выбрать подручных.Но особенно для нас интересен документ от 12 декабря 1718 года, озаглавленный: "Реестр коллегиям.О должности,что в которой управляти надлежит." Он позваляет представить нам первоначальную структуру нового центрального аппарата:
" 1) Чужестранных дел (что ныне Посольский приказ). Всякия иностранныя и посольския дела и пересылка со всеми окрестными государствы и приезды послов и посланников и приезды курьеров и других иноземцев;
---------------------------------------------------------------------
1.Законодательные акты Петра I.Подготовил Н.А.Воскресенс-
кий.М.;Л.,1945 г., с.60
2) Камор (или казенных сборов). Всякое расположение и ведение
доходов денежных всего государства;
3) Юстиция (то есть расправа гражданских дел). Судные и розыскныя дела; в той же коллегии в ведении и Поместный приказ;
4) Ревизион. Счет всех государственных приходов и расходов;
5) Воинской. Армия и гарнизоны и все воинския дела,которые были ведомы в Военном приказе и которыя прилучаются во всем государстве;
6) Адмиралтейской. Флот со всеми морскими воинскими служители, к тому принадлежащими морскими делами и управлении;
7) Коммерц. Смотреть над всеми торгами и торговыми действиями;
8) Штатс-контор (казенный дом). Ведение всех государственных расходов;
9) Берг и Мануфактур. Рудокопные заводы и все прочие ремесла и рукоделия, и заводы оных и размножение,притом же и артилерия." (1).
Военная, Адмиралтейская коллегии и Коллегия иностранных дел занимали привилегированное положение в системе государственных учреждений благодоря тому огромному значению, которое придавал Петр армии,флоту, дипломатии, а также благодоря той огромной роли, которую играли в управлении их президенты - первейшие из первых сподвижников Петра: генерал-фельдмаршал светлейший князь А.Д.Меньшиков , генерал-адмирал граф Ф.М.Апраксин и канцлер граф Г.И.Головкин.Эти коллегии возникли не на пустом месте, так как в начале Северной войны создание новой армии,флота,активная дипломатия потребовали иных,отличных от старых, форм организации аппарата.Военный и Адмиралтейский приказы и Посольская канцелярия (Посольский приказ)были четко сориентированы на специализацию.Именно в них,быстрее чем где бы то ни было,прижились коллегиальные методы ведения дел.Все это впоследствии облегчило переход к коллегиям.
Из всех коллегий особо выделяется группа финансовых коллегий - основа основ камеральной системы.Главной фискальной коллегией стала Камер - коллегия,ведавшая всем приходом денег и бюджетным планированием поступлений.Расход на нужды государства осуществлялся через Штат
---------------------------------------------------------------------
1.Полное собрание законов Российской империи, СПб, 1838, т.5; с.601
-контор-коллегию,игравшую роль центральной кассы,а наблюдение и контроль за расходами за работой финансовых органов поручался независимой от других коллегий Ревизион-коллегии.Трехчленное деление фиска имело огромное значение в государственном управлении. В старом приказном аппарате эти три финансовые функции - приход,расход и контроль
- осуществлял практически каждый приказ.Как правило,приказ сам облагал население налогами,часто шедшими на его нужды и под его собственным контролем.Теперь все изменилось - финансовая "чересполосица" XVII века была существенно потеснена.
Такое же значение имел факт создания Юстиц-коллегии.Она заменила сразу несколько судных приказов,отобрала судебные функции у многих приказов несудебного профиля.Произошла резкая унификация,централизация юстиции - ведь для дореформенного периода было характерно смешение управленческих и судебных функций.Теперь, с образованием Юстиц-коллегии,произошла резкая перемена,но ее значение не следует переоценивать,так как по мере уточнения компетенции новой коллегии,из ее ведения "выпали" многие социальные группы населения:горожане,промышленники и работные - отошли в ведение Коммерц-,Берг-Мануфактур-коллегий,Главного магистрата,военными занимались Военная и Адмиралтейская коллегии,монастырскими - Синод и так далее.Все это были издержки сословного строя,существовавшего в России в рамках феодализма.
Особое место в системе управления заняли коллегии,ведавшие торговлей и промышленностью, - Коммерц-коллегия,Берг-Мануфактур-коллегия.В 1720 году среди центральных учреждений появился Главный магистрат,основной обязанностью которого было управление городами,включая как судебную, так и административную власть.
Состав петровских коллегий при жизни Петра претерпевал существенные изменения. В 1721 году была образована Духовная коллегия - Синод,который был выведен из подчинения Сената.В 1722 году из состава Берг-Мануфактур-коллегии была выведена Мануфактур-коллегия,образована для управления Украиной Малороссийская коллегия в Глухове,для лучшего управления поместными делами Вотчиную контору Юстиц-коллегии сделали отдельной коллегией - Вотчиной.Ревизион- и Штатс-контор-коллегии были лишены статуса центральных учреждений и стали конторами Сената.Всего в 1721 году было 11, а в 1723 году - 10 коллегий.
Коллегии стали основой центральной системы управления, хотя от старого приказного управления сохранилось много более мелких учреждений:Дворцовая,Ямская,Печатная,Медицинская,Полицеймейстерская канцелярии,Преображенский приказ и некоторые другие.
Постоянно сталкиваясь со знаменитой "московской волокитой" , характерной для деятельности приказов, Петр пришел к выводу,что максимальная эффективность работы государственного аппарата может быть достигнута только с помощью детальной регламентации деятельности каждого должностного лица и учреждений.Этот вывод царя вполне отвечал камеральной системе, деятельность которой была бы невозможна без детально разработанного документа - регламента,фиксировавшего все необходимое для существования бюракратического учреждения: его функции,обязанности чиновников, режим работы, делопроизводство,оплату труда и так далее.Но Петр "перескакал" западноевропейских теоретиков камерализма.Ему принадлежит идея создания целой иерархии регламентов. При участии царя был создан документ,своеобразный регламент регламентов - Генеральный регламент (1719-1724 гг.).Он содержал самые общие принципы деятельности бюрократического аппарата,всех государственных учреждений. Каждое из них, кроме того, имело собственный регламент, в котором уточнялись особенности работы именно этого учреждения.Обя-
занности каждого чиновника были, в свою очередь, записаны в "должность" - инструкцию, включенную в коллежский регламент.Характерным для всеобъемлющего регламентационного мышления Петра стал регламент Адмиралтейской коллегии 1722 года, который Петр разрабатывал сам и считал образцом регламента центрального учреждения.В этот регламент входило 56 должностей, начиная с пространной должности президента и кончая краткой и даже анекдотичной должностью профоса: "Должен смотреть, чтоб в Адмиралтействе никто кроме определеных мест не испражнялся. А ежели мимо указанных мест будет испражняться, того бить кошками и велеть вычестить".(1)
Регламенты, как замысливал их Петр, отнюдь не были просто инструкциями.Тут важно заметить, что для Петра - реформатора государства
- было характерно стремление перенести военные принципы на сферу гражданской жизни, государственного управления.Это проявлялось как в прямом распространении военного законодательства на гражданское управление, так и в придании законам, определяющим работу учреждений,
---------------------------------------------------------------------
1.Полное собрание законов Российской империи СПб; 1838, т.6, с.591 значения и силы воинских уставов.
Примечателен поясняющий это наблюдение указ Петра от10 апреля 1716 года, присланный в Сенат: "Господа Сенат! Посылаю вам книгу Воинский устаф (которой зачат в Петербурхе и ныне совершен), которой велите напечатать число немалое, а именно чтоб не меньше тысячи книг, из которых ста три или более на словенском и немецком языке (для иноземццоф в нашей службе).И понеже оной хотя основанием воинских людей, аднакож касаетца и до всех правителей земских (как из оного сами усмотрите), того для, когда напечатают, то разошлите по препорции во все корпусы войск наших, также и по губерниям и канцеляриям, дабы неведением нихто не отговаривался. А оригинал оставьте у себя в Сенате.Петр".(1)
Комментарий тут не нужен - гражданские служители ("земские правители") получили в качестве нового свода законов воинский устав, который тотчас вступил в действие.