Этим указом создавался важнейший орган самодержавного государства XVIII века - прокуратура. К ее организации Петр шел давно, назначая в Сенат для наблюдения за сенаторами гвардейских офицеров, затем
В.Н. Зотова в должности генерал-ревизора,и в конце концов в 1722 году по образу французкого государственного аппарата в России появился генерал-прокурор.
На этой основе был образован целый институт,возглавляемый генерал-прокурором - институт публичного,явного надзора.Помимо должности генерал-прокурора, которую занял один из ближайших сподвижников Петра
П.И.Ягужинский, была образована специальная Прокурорская контора при
1.Законодательные акты Петра I. Подготовил Н.А.Воскресенский. М.;Л.,
1945 г., с.299
2.Там же с.245
Сенате, введена должность помощника генерал-прокурора - обер-прокурора, а самое главное - вводилась должность прокурора во всех центральных учреждениях.Коллежские и судебные прокуроры были независимы от своих учреждений, подчинялись непосредственно генерал-прокурору,а последний согласно "Должности": "1.Должен смотрить над всеми прокуроры, дабы в своем звании истинно и ревностно поступали;2.А ежели кто в чем преступит, то оных судить в Сенате;3.И должен все прокурорские донешения предлагать Сенату и инстиговать чтоб по них исполнено было".(1)
Петр возлагал большие надежды на эффективность работы прокуратуры, так как царя воодушевлял пример генрал-прокурора П.И.Ягужинского, не запятнавшего себя злоупотреблениями или взятками.
Чтобы обезопасить свою систему от должностных преступлений,Петр считал необходимым продублировать институт явного государственного надзора институтом тайного надзора.Речь идет о фискалах - чиновниках, название должности которых стало печально знаменито в России.Впервые о фискалах было упомянуто в указе Петра от 2 марта 1711 года: "Учинить фискалоф во фсех делах, а как быть им,пришлетца известие".
"Известие" было тприслано через три дня."Выбрать обер-фискала, человека умнова и доброва (ис какого чина ни есть)".(2)В его обязанности входило тайное наблюдение за деятельностью администрации.
Важнейшим принципом деятельности фискалитета-института,широко распространенного в Западной Европе, были тайна и безнаказанность.Фискал не нес ответственности за ложные доносы,ибо, как утверждал указ 1714 года, "невозможно о всем акуратно ведать".Документы доносят до нас кпайне негативное отношение современников к фискалам.С одной стороны, сам характер деятельности состоящих на государственной службе тайных надзирателей и доносчиков,защищенных законом от наказания за ложный донос,сделал их презираемыми, а их работу - грязной,нечистоплотной,связанной с наушничеством,нарушением моральных норм.С другой стороны,для чиновников, причастных к обогащению за счет казны, деятельность фискалов представляла реальную опастность.Петр всячески поддерживал фискалитет, пологая, что,когда речь идет об интересах го-
---------------------------------------------------------------------
1.Законодательные акты Петра I.Подготовил Н.А.Воскресенский.М.;Л., 1945 г., с.309
2.Там же с.241
сударства, необходимо поступиться моралью.
Сенатская реформа способствовала развитию института фискальства уже на новом уровне.В 1723 году был назначен генерал-фискал,а в 1725 году опубликована разработанная Петром "Должность" генерал-фискала и его помощника - обер-фискала.Уже ее преамбула говорит о тех задачах, которыми предстояло заниматься главным фискалам:
"О должности генерал-фискала и его помощника государственного обер-фискала.
Оные имеют быть в резиденции е.в., прочие ж провинциал-фискалы и фискалы в коллегияхи в провинциях и в городах,каждой во учрежденииом своем месте под их дирекцию".
Институты прокуратуры и фискалитета были прочно связаны: фискалы доносили о делах прокурорам и генерал-фискалу,подчиненному генерал-прокурору.Прокуратура и фискалитета были звеньями одной цепи контроля,который создавался Петром как в связи с реформой Сената, так и в связи с реформой судопроизводства.
V.РЕФОРМА НИЗШЕГО ЗВЕНА УПРАВЛЕНИЯ.
Создание нового полноценного государственного аппарата,построенного на принципах камерализма: субординации,дифференциации,регламентирования - было бы невозможно, если бы реформа не коснулась низшего звена управления - местного аппарата.Естественно, что областная реформа проводилась параллельно с реформой центральных и высших ведомств и основывалась на тех же принципах.Более того,при создании нового областного устройства также был использован шведский административный опыт, отраженный в специальном проекте Г.Фика - агента Петра I, побывавшего в Швеции и хорошо изучившего шведскую административную систему.
Проект Фика, воспроизводящий шведское устройство местного управления,обсуждался в Сенате и был принят за основу с определенными изменениями, учитывающими специфику России.
Такой подход был определен Петром в резолюции на проект Фика: "Земское управление надлежит перво один уезд от мужика до правителя уезда, а потом до ландсгевдинга, шведское с русским сложа, и на мере свои мнения поставя, изготовить в доклад по порядку и чинам". Тогд же
- 9 мая 1718 года - было уточнено, как складывать шведскую и русскую организацию:"сколко ланцэвдингоф и над сколькими уезды один, и под ними сколко каких чиноф, и как оныя связаны послушанием и должностию, то выписывать и приносить в Сенат, где надлежит спускать с русским обычаи, что может быть по-старому и что переменить".(1)
В постановлении Петра идет речь об анализе и изменении шведской областной системы,трехчленной по своему устройству: приход (кирхшпиль) - дстрикт (херад) - земля (ланд), - во главе которой стоял упомянутый Петром чиновник - ландхевдинг. Петру и его сподвижникам было о чем думать: шведская система была принципиально иной, чем российская, точнее, чем та, которую они хотели создать.
Низшим и важным звеном шведского управления был приход ( кирхшпиль). Его деятельность была основана на активном участи в управлении народа, крестьян, выборные от которых входили в административные и судебные органы кирхшпиля. Кроме того, важную роль играл пастор - высшая нравственная власть в приходе.Ознакомившись с системой кирхшпиля, Петр и сенаторы полностью отвергли ее: ни о каком участии народа и духовенства в упралении в системе российского самодержавия петровских времен не могло идти и речи.Рассуждая о неприемлемости для России системы низших выборных чинов, Сенат постановил: "Кирхшпильфохту и ис крестьян выборным при судах и у дел не быть для того, что всякие наряды и посылки бывают по указом из городов, а не от цергвей; к тому же и в уезде ис крестьянства умных людей нет".(2)И это говорилось о народе с давней земской, общинной традицией, негогда спасшей страну и престол от гибели! впрочем стоит ли этому удивляться - авторитарная власть и бюрократическое презрение к "глупому" народу всегда идут рука об руку.
Два других элемента шведской системы были сохранены.Провинция (ланд) стала основной единицей областного управления.Существовавшие к этому времени 11 губерний были поделены на 45,а затем на 50 провинций.Губерни не были отменены,хотя власть губернатора расспространялась только на провинции губернского города.Примечательно, что в будующем - при Екатерине II - петровские провинции стали губерниями.
Провинции делелись на дистрикты, в которых сидели земские комиссары; общее руководство провинциями осуществляли воеводы, подчинявшиеся непосредственно Сенату, за исключеним военных и аппеляционных
---------------------------------------------------------------------
1.Законодательные акты Петра I.Подготовил Н.А.Воскресенский.М.;Л., 1945 г. с.60
2. Там же с.62
дел, по которым они подчинялись губернаторам.Инструкция провинциальному воеводе, принятая в 1719 году, делала его полновластным правителем в своей провинции.Под его руководством находились конторы камериров (надзерателей земских соборов), а также рентрея (место,где сосредотачивались денежные средства). Кроме того,воевода руководил канцеляриями рекрутского сбора,розыскных,провиантских дел,таможней и другими учреждениями.
С проведением второй областной реформы сеть местных учреждений стала заметно гуще, чем раньше, а редкие уезды допетровской России выглядели анахронизмом по сравнению с мощной разветвленной структурой губерни,провинции,дистриктов.
В основу областного устройства,возникшего к концу петровского царствования, также были положены принципы камерализма.Все местные учреждения были тесно связаны с соответствующими центральными органами - коллегиями. Сверху донизу было установлено единообразие,достигаемое единством внутреннего устройства,четкостью соподчинения,идентичностью компетенции органов и должностей одного административного уровня на территории всей страны.С этого момента был задействован "бюрократический принцип единообразия",нередко игнорирующий специфику каждого района, - например: Кунгурская провинция по своему устройству ничем не отличалась от Старорусской или Саратовской.Государство,строившееся на регулярной основе, должно было стремиться к единообразию так как это облегчало реализацию указов центра и контроль за их исполнением.
V.ПОДАТНАЯ РЕФОРМА.
Стремление Петра организовать государство по военным образцам,влекло за собой усиление роли военных в обществе и государс-
тве.Нет сомнения,что государственная и военная реформы привели к достаточно четкому разделению военной и гражданской служб, что и было зафиксировано известным Табелем о рангах.Но вместе с этим петровские реформы знаменовались широким распространением практики участия профессиональных военных в государственном управлении.Это проявлялось не только в назначениях военных на гражданские должности, но и в весьма частом их использовании (особенно гвардейцев) в качестве эмиссаров царя,высших учреждений.Обычной картиной стали регулярные командировки сержантов и офицеров гвардии в губерни,провинции и уезды, где они, имея чрезвычайные полномочия,исполняли роль своеобразных "толкачей" , "погонял". За неисполнение приказов они имели право "посадить в око-