Вплоть до 1977 г. конституции в СССР не содержали положений об ответственности за неправомерные решения и деяния государственных органов и должностных лиц при исполнении служебных обязанностей.
Конституция 1977 г. создала правовую основу удовлетворения притязаний граждан по компенсации ущерба. В ее статье 58, третьей части была закреплена норма, что "Граждане СССР имеют право на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей. "
Однако в ней нет ответа на главный вопрос: а кто же обязан возместить этот ущерб? Проблема гражданской ответственности государства перед гражданином за злоупотребление властью и иное неправомерное ее использование "утоплена" в статье 58 Конституции в широком и двусмысленном правиле о возмещении ущерба, причиненного организациями (в том числе, общественными!) и их должностными лицами.
Текст создает впечатление, что ответственными могут быть либо сами организации, либо их должностные лица, и в этом отношении менее точен, чем статья 89 Основ 1961 г., прямо назвавшая в качестве отвечающих за акты власти "государственные учреждения". Эти неточности, а также всеобъемлющий и потому неизбежно общий характер этого правила Конституции исключали возможность его применения в качестве нормы прямого действия и предполагали необходимость уточнения и детализации в других актах.
Закон, предусматривающий обязанность казны восстановить нарушенные права граждан, был подготовлен только через 4 года после принятия Конституции. Впервые в советском законодательстве получил признание принцип ответственности государства независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда за ущерб, причиненный гражданину незаконным осуждением, незаконным привлечением к уголовной ответственности, незаконным применением в качестве меры пресечения заключения под стражу, незаконным наложением административного взыскания в виде исправительных работ или ареста.
Указ Президиума Верховного Совета СССР "О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей" (далее Указ от 18 мая 1981г) и Положение "О порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда" от 18 мая 1981 г. (далее Положение от 18 мая 1981г) явились важными в теоретическом и практическом отношениях нормативными актами, устранившими существенный пробел правового регулирования[6].
В 1982 г. издается Инструкция "О применении Положения о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, прокуратуры и суда", утвержденная Министерством юстиции, Прокуратурой СССР, Министерством финансов СССР по согласованию с Верховным судом СССР, МВД СССР и КГБ СССР[7] (далее Инструкция 1982г).
С принятием Указа были внесены соответствующие изменения в Основы гражданского законодательства и ГК РСФСР (1964 г). Особенностью этого этапа развития законодательства можно считать то, что в сферу субъектов ответственности было включено государство, на которое возлагалась обязанность по возмещению вреда вне зависимости от вины должностных лиц правоохранительных органов и суда, незаконными действиями которых такой вред был причинен. К тому же не допускалась и регрессная ответственность непосредственно причинителей.
Закрепление в СССР принципа полной компенсации ущерба, нанесенного несправедливо пострадавшим в сфере уголовного преследования, свидетельствовало об усилении и расширении защиты гражданских прав, учете общечеловеческих ценностей права. Однако следует отметить, что законодательство 1981 г. принималось без широкого обсуждения научной общественностью и даже оставалось длительное время, неизвестным самим работникам правоохранительных органов.
Оно не было поднято на должную высоту ни в народном правосознании, ни в правосознании должностных лиц. Отрицательное влияние на качество и совершенство принятых правовых норм об ответственности государства за ущерб, нанесенный в области уголовного преследования и правосудия, оказала недостаточная информированность представителей юридической науки и практики о состоянии правового института восстановления прав невиновных. Бедность теории, ответственности государства явилась отчасти результатом ограниченных возможностей ученых СССР изучать и использовать опыт других стран при создании законодательных актов о реабилитации и их применении.
Тем не менее, значимость реформы нельзя недооценивать. После принятия Основ гражданского законодательства государство как таковое не было признано субъектом ответственности; органы дознания, предварительного следствия, прокуратуры, суда отвечали за причиненный их должностными лицами ущерб, как и прежде, в случаях и пределах, специально предусмотренных законом.
В 1981 г. в ч.2 ст.89 Основ гражданского законодательства были внесены соответствующие изменения: выражение "государственные органы" заменено на "государство", признаваемое непосредственным субъектом ответственности: "Вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу, незаконного наложения, административного взыскания в виде исправительных работ или ареста, возмещается государством в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, в порядке, установленном законом".
Теоретическое осмысление специфики государственной ответственности в случаях осуществления уголовного преследования и правосудия, наступающей независимо от вины конкретного причинителя ущерба происходило медленно, но неуклонно. Осознавалось, что именно отсутствие принципиальных теоретических исследований по проблеме восстановления имущественных, трудовых, жилищных, пенсионных прав послужило сдерживающим моментом правотворчества.
Недостаточная осознанность ценностных публичных функций правовых норм о возмещении ущерба гражданину, потерпевшему от актов власти, привела к недооценке важности института государственной ответственности. Указ и Положение от 18 мая 1981 г. стали реально действующим элементом правовой действительности лишь в 1986-1987 гг., когда они начали широко применяться на практике и "перешли" в область общественного сознания. Неправильное развитие судебной практики по этому вопросу выразилось в ограничительном, узком, буквальном толковании, законодательства о восстановлении нарушенных или ущемленных прав граждан, ошибкам правоприменения.
Появление в новых условиях юридических лиц, самостоятельных в полном смысле слова-собственников своего имущества, отвечающих по долгам всем этим имуществом и определяющих по своему усмотрению цель, область, масштабы и способы своей деятельности, - сделало насущно необходимым возмещение им вреда, причиненного незаконными актами власти. Основами гражданского законодательства 1991 г. эта задача была решена и с 3 августа 1992 г. правило о такой ответственности действует в России.
Другое изменение, введенное Основами гражданского законодательства 1991 г. в сравнении с прежним законодательством, заключалось в прямом решении законом вопроса, который до этого решался лишь путем его толкования. В пункте 2 статьи 127 Основ 1991 г., соответствующем части 2 статьи 89 Основ 1961 г., появился в конце новый текст:
"Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате иной незаконной деятельности органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, возмещается на общих основаниях. "
Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, при реализации норм которого нарушаются права невиновных граждан, не содержал регламентацию порядка восстановления этих прав. Единственная норма, закрепленная в ст.58-1 УПК РСФСР (в ред. Закона РСФСР от 5 декабря 1991 г), в соответствии с которой органы дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда обязаны были принять меры к возмещению ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями, с самого введения ее в действие оказалась нерабочей.
Существенный, хотя и мало заметный шаг сделали Основы 1991 г. в решении вопроса о том, кто отвечает за вред, причиненный незаконными актами власти. Возмещение этого вреда "на общих основаниях" (то есть во всех случаях, кроме возмещения вреда государством в силу Указа от 18 мая 1981 г) означало возмещение его причинителем вреда, говоря иначе, соответствующим госорганом.
Но Основы 1991 г. впервые ввели субсидиарную ответственность собственника имущества учреждения при недостатке у последнего денежных средств (ч.2 п.1 ст.15). Для государственных учреждений это означало субсидиарную ответственность государства.
Однако эта последняя новелла для рассматриваемой проблемы значения уже не имела, ибо еще до введения в действие на территории России Основ гражданского 1991 г. в Конституцию РСФСР Законом от 21 апреля 1992 г. была включена новая статья:
"Статья 67-2. Каждый имеет право на возмещение государством всякого вреда, причиненного незаконными действиями государственных органов и их должностных лиц при исполнении служебных обязанностей".