Контрольная работа по дисциплине
Тема: Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления
Ранее действовавший Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принят Государственной Думой 28 августа 1995 г. и вступил в силу 1 сентября 1995 г.
Практика применения указанного Федерального закона выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления, в числе которых[1]:
1) нечеткость в определении компетенции муниципальных образований;
2) неопределенность территориальной организации местного самоуправления;
3) возможность формирования структуры органов местного самоуправления, не соответствующей решаемым задачам;
4) несоответствие ресурсов исполняемым обязанностям;
5) удаленность органов местного самоуправления от населения;
6) непроработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Одноименный Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ (далее – Закон или комментируемый Закон) разработан с учетом необходимости решения проблем правового регулирования, выявившихся в правоприменительной практике, и представляет собой новую редакцию действующего (в 2004 г.) Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», т.е. новая редакция закона сделала акцент на решение вышеприведенных проблем, в какой-то мере расширила, конкретизировала имеющиеся статьи, включила новые.
Таким образом, произошла некая административная реформа. Целями данного реформирования являются обеспечение политической и экономической самостоятельности муниципальных органов власти в решении вопросов местного значения, повышение ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления за надлежащее исполнение полномочий в рамках их компетенции, усиление государственного контроля за законностью и соблюдением прав и свобод граждан. В этих целях предпринята попытка значительно модифицировать существующую территориальную организацию местного самоуправления, четко разграничить полномочия и предметы ведения между субъектами РФ и муниципальными образованиями (а также распределить полномочия внутри системы местного самоуправления), создать основы правового регулирования отношений в рамках бюджетного финансирования расходных полномочий органов местного самоуправления и отдельных государственных полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления.
Иными словами Новый Федеральный закон существенно меняет концепцию местного самоуправления, а именно:
1. В настоящее время в России существует одноуровневая модель местного самоуправления (лишь в некоторых субъектах допускается существование муниципальных образований различных уровней). Кроме того, действующее законодательство за некоторыми исключениями не предусматривает различий между муниципальными образованиями. Новый Федеральный закон предусматривает необходимость создания пяти видов муниципальных образований: городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения. При этом территории городских и сельских поселений входят в состав территории муниципальных районов, но являются самостоятельными муниципальными образованиями, т.е. на данных территориях осуществляется двухуровневое местное самоуправление. Территории городских округов не входят в состав территорий муниципальных районов, там осуществляется одноуровневое местное самоуправление.
Особенностью нового Закона является то, что каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местного значения, т.е. вопросы местного значения поселения не совпадают с вопросами местного значения муниципального района и городского округа, также муниципальные образования будут иметь различные доходные источники, рассчитываемые исходя из потребностей.
2. Закон также предусматривает особенности осуществления местного самоуправления в городах федерального значения, закрытых административно-территориальных образованиях, городах-наукоградах, на приграничных территориях.
3. Существенным изменениям также подверглись организационные основы местного самоуправления: новый Закон резко сужает возможности муниципальных образований в данной сфере. Новый Закон очень подробно регулирует систему органов местного самоуправления вплоть до определения численности представительных органов местного самоуправления и порядка занятия должности главы местной администрации.
4. Закон регулирует целый ряд вопросов, ранее не находивших отражения в федеральном законодательстве. В первую очередь это касается главы, регулирующей порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В новом Законе устанавливаются обязательные требования к законам о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, формы контроля органов государственной власти за реализацией органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий и пределы вмешательства государства в данную сферу.
5. В Законе предусматривается усиление контроля за исполнением органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и ответственности указанных органов за их неисполнение. В частности, предусматривается временное исполнение полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случаях возникновения угрозы жизни, здоровью и безопасности граждан, а также в некоторых иных случаях.
Подробнее рассмотрим изменения на примере отдельных статей:
1) (ст. ст. 1–2 ФЗ №131-ФЗ от 06.10.2003 – Местное самоуправление.) Уже из первых статей можно заметить различия в определении местного самоуправления законами. Это определение местного самоуправления несколько отличается от определения, приведенного в ст. 2 действующего в настоящее время Федерального закона от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000 г., 21 марта 2002 г., 7 июля, 8 декабря 2003 г.). В отличие от старого Закона новый определяет местное самоуправления не через «деятельность населения», а через «форму осуществления народом своей власти». Признание местного самоуправления одной из форм народовластия закреплено в ч. 2 ст. 3 Конституции РФ.
Определение вопросов местного значения содержится в ст. 2 нового Закона, а перечни основных вопросов местного значения содержатся в главе 3. В отличие от Закона о местном самоуправлении 1995 г., новый Закон предусматривает различные виды вопросов местного значения для разных видов муниципальных образований. Конкретный перечень вопросов местного значения каждого муниципального образования закрепляется в его уставе.
2) (ст. 7 ФЗ №131-ФЗ от 06.10.2003 – Муниципальные правовые акты.) При решении вопросов местного значения субъекты, их реализующие, наделены правом принимать правовые акты как нормативного, так и правоприменительного (индивидуального) характера. Система муниципальных правовых актов установлена ст. 43 ФЗ №131-ФЗ от 06.10.2003. В отличие от Закона о местном самоуправлении 1995 г., новый Закон содержит четкий перечень наименований правовых актов, принимаемых в муниципальном образовании.
Ст. 7 закрепляет обязательность муниципальных правовых актов и устанавливает пределы их действия в пространстве – территорию муниципального образования. Юридическая сила муниципальных правовых актов определяется тем, что при решении вопросов местного значения органы и должностные лица местного самоуправления наделены юридически властными полномочиями, а при реализации отдельных государственных полномочий – государственно-властными.
3) (ст. 10 ФЗ №131-ФЗ от 06.10.2003 – Территории муниципальных образований.) Современное внутреннее устройство субъектов Федерации отличается разнообразием. В основном реализованы варианты образования муниципальных образований или в отдельных поселениях – городах районного значения, поселках и сельских округах, или, наоборот, в городах областного значения и районах. Отличия между этими вариантами заключаются в том, что в первом случае государственные полномочия выполняют органы не муниципальные, а территориальные государственные.
Закон о местном самоуправлении 2003 г. в части установления территориальной основы местного самоуправления базируется на понятии «поселение». Поэтому имеет смысл раскрыть, чем содержание понятия «поселение» в Законе 2003 г. отличается от содержания понятия «муниципальное образование» в предыдущем одноименном Законе. Нетрудно заметить, что на первый план выходят место компактного проживания людей (фактически единство территории и населения) и традиционное совместное решение ими вопросов местного значения, в чем и состоит смысл местного самоуправления. Другие атрибуты муниципального образования (собственность, бюджет) в соответствии с положениями нового Закона возникают как следствие имеющегося статуса.
Закон предусматривает 5 видов муниципальных образований: 2 вида поселений – сельское и городское; муниципальный район; городской округ; внутригородская территория города федерального значения.
4) (ст. 12 ФЗ №131-ФЗ от 06.10.2003 – Изменение границ муниципального образования.) Как известно, Конституцией РФ установлено, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих муниципальных образований (ч. 2 ст. 131). Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции 1995 г. воспроизводилась лишь конституционная формулировка. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ должны были установить в законах субъектов РФ гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ муниципальных образований.