В разные периоды жизни государства потребность в систематизации законодательства бывает различна. Когда в течение многих лет накапливается большой объем нормативно-правового материала, когда действует значительное число нормативных актов, принятых в разное время и к тому же перекрывающих друг друга или попросту устаревших, фактически утративших силу, систематизация законодательства особенно необходима.
Ныне в Беларуси темпы правотворческой и в первую очередь законодательной деятельности как никогда высоки. Создаются сотни и тысячи новых нормативных актов.
Поэтому, если сейчас не заниматься упорядочением действующей нормативной базы, которая увеличивается весьма быстрыми темпами, в будущем возникнут большие трудности в нахождении и использовании действующих норм права, хаос и неразбериха в законодательстве.
Различают следующие формы (или виды) систематизации:
1. Инкорпорация законодательства
2. Кодификация
3. Консолидация
4. Учет нормативных актов
Инкорпорация (от лат. – in corpore – включаю) – это такой вид систематизации, при котором происходит объединение отдельных нормативных правовых актов в различных сборниках или иных изданиях без изменения их нормативного содержания.
Особенность инкорпорации состоит в том, что какие либо изменения в содержание помещаемых в сборники актов обычно не вносятся и содержание правового регулирования по существу не меняется. Именно это свойство инкорпорации (сохранение неизменным содержания нормативных актов) отличает ее от других видов систематизации – кодификации и консолидации.
Вся работа систематизации осуществляется здесь в плоскости внешней обработки правового материала.
Обычно в сборниках действующих нормативных актов их тексты помещаются с учетом последующих изменений и дополнений. Кроме того, в процессе инкорпорации из текста помещаемых в сборник актов удаляются главы, статьи (пункты), абзацы и иные отделимые части, признанные утратившими силу или фактически такую силу потерявшие. Кроме того, в такой сборник включаются все последующие изменения и дополнения с указанием официальных реквизитов тех актов, которыми внесены эти коррективы.
Систематизировать законодательство в инкорпоративных сборниках можно по различным основаниям.
Поэтому можно выделить следующие виды инкорпорации:
По субъекту принятия инкорпорация делится на официальную, официозную (полуофициальную) и неофициальную.
Официальная инкорпорация предполагает издание унифицированных сборников, собраний актов органами, принявшими эти акты. Такие сборники носят официальный характер.
В качестве примера официальной хронологической инкорпорации можно привести Ведомости Национального собрания Республики Беларусь, Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь.
Официозная инкорпорация – это издание собраний и сборников законодательства по поручению правотворческого органа специально уполномоченными на то органами (например, Министерством юстиции).
Причем правотворческий орган официально не утверждает и не одобряет такое собрание (сборник), и поэтому тексты помещенных в нем актов не приобретают официального характера.
Неофициальная инкорпорация осуществляется любыми ведомствами, организациями, учреждениями либо частными лицами по их собственной инициативе без специального поручения и контроля правотворческих органов.
Это могут быть сборники нормативно-правовых актов, составленные группой ученых, специалистов-практиков по определенным отраслям права (например, сборник законов о труде, сборник постатейных материалов к уголовно-процессуальному законодательству).
Несмотря на то, что это неофициальные сборники, они имеют очень важное информационное значение, способствуют доступности нормативного материала, расширяют возможность его использования.
Инкорпорация законодательства может классифицироваться в зависимости от объема охватываемого материала. Различают генеральную (полную) - когда в собрание включается все законодательство страны и частичную, когда составляются сборники нормативных актов по определенным вопросам, определенным отраслям законодательства.
По характеру расположения материала все собрания законодательства можно разделить на хронологические и систематические.
Высшей формой инкорпорации является Свод законов – это полное систематизированное собрание, включающее законы и важнейшие подзаконные нормативно-правовые акты национальной правовой системы.
Свод законов – документ для практики чрезвычайно важный и полезный, однако работу над его созданием следует начинать лишь при стабильных общественных отношениях и, соответственно, при стабильном законодательстве.
Важное место в решении множества проблем систематизации принадлежит Своду законов Республики Беларусь. Основанием для проведения работ по формированию Свода законов Республики Беларусь стал Указ Президента Республики Беларусь от 19 января 1999 г. № 34 «О формировании и издании Свода законов Республики Беларусь». Структура Свода построена на основе Единого правового классификатора Республики Беларусь.
Кодификация (от лат. codex – собрание законов и facio – делаю) – это вид систематизации, при которой обеспечивается системное нормативное регламентирование отдельного вида общественных отношений путем издания единого нормативного акта.
При кодификации изменяется содержание нормативных актов: отменяются устаревшие нормы права, вводятся новые; многие нормы переформулируются; устраняются повторы, противоречия, ликвидируются пробелы и т.д. Именно этим данная форма систематизации отличается от инкорпорации.
Кодифицированный нормативно-правовой акт может именоваться по-разному: и кодексом, и положением, и уставом, и правилами.
В соответствии со ст. 2 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» Кодекс (кодифицированный нормативный правовой акт) – закон, обеспечивающий полное системное регулирование определенной области общественных отношений.
Вследствие многочисленности регулируемых общественных отношений и из-за необходимости большой степени детализации предписаний кодифицированные акты отличаются значительным объемом. В отличие от инкорпорации кодификация всегда проводится компетентным государственным органом, она обязательно носит официальный характер.
В зависимости от объема кодификационных работ кодификация может быть общей, отраслевой и специальной. При общей кодификации обработке подвергается все законодательство, при отраслевой – систематизируется законодательство одной отрасли права, а при специальной упорядочивается определенный вид правовых норм, охватывающих ряд правовых институтов какой-либо отрасли права.
С течением времени в любой развитой правовой системе образуется значительное число (иногда десятки и сотни) нормативных актов, имеющих один и тот же предмет регулирования. Предписания таких актов зачастую повторяются, а иногда содержат явные несогласованности и противоречия. В связи с этим возникает потребность ликвидации множественности нормативных актов, их укрупнения, создания своеобразных блоков законодательства. Один из путей преодоления такой множественности – консолидация законодательства.
Консолидация законодательства – это форма систематизации, при которой несколько нормативно-правовых актов, регулирующих наиболее общие вопросы, объединяются в единый нормативно-правовой акт, изменяя только отдельные нормы права.
В процессе подготовки консолидированного акта все нормы прежних актов располагаются в определенной логической последовательности, разрабатывается общая структура акта. Осуществляется определенная редакционная правка, чисто внешняя обработка предписаний с тем расчетом, чтобы использовалась унифицированная терминология. Устраняются противоречия, повторения, неоправданные длинноты, исправляется устаревшая терминология, нормы близкого содержания объединяются в одну статью (пункт).
Консолидация представляет собой нечто среднее между кодификацией и инкорпораций, когда несколько законов объединяются в один, а повторы и противоречия устраняются.
Сближение консолидации с инкорпорацией дало основание некоторым авторам рассматривать консолидацию как разновидность инкорпорации. Однако, это все-таки самостоятельный вид систематизации.
Учет нормативных актов как вид систематизации выделяют не все авторы.
Четко налаженный учет законодательства необходим, прежде всего, для квалифицированного применения правовых норм в повседневной практической деятельности исполнительных органов, администрации предприятий, учреждений, в работе фирм, объединений и т.д.
Выделяют различные виды учета.
Журнальный учет – это фиксация реквизитов нормативных актов в специальных журналах. Такой учет может вестись по хронологическому, алфавитному или системно-предметному принципам.
Наилучшая форма журнального учета – тематико-предметная, когда рубрики разделов журнала определяются в зависимости от деления всего массива законодательства на определенные отрасли, подотрасли, институты.
Но следует отметить, что возможности журнального учета очень ограничены. Он используется там, где объем информации невелик, эта форма оказывается бесполезной при большом объеме правовой информации.
Другая, более совершенная форма учета законодательства – карточный учет. Это создание разного ряда картотек, то есть системы карточек, расположенных по определенной системе.
Преимущества картотечного учета проявляются в том, что он обеспечивает возможность оперативно вносить информацию об изменениях и дополнениях.
Карточки могут располагаться по хронологическому, алфавитному или предметно-отраслевому принципам.