Результативность работы различных инспекций в области охраны морских биологических ресурсов во многом определяется глубиной ее компетенции и всесторонней осведомленности в тех вопросах, контролировать правильность осуществления которых она призвана. Поэтому инспекции и создаются как органы с ярко выраженной специализацией. Но наряду с положительными сторонами могут быть связаны и крупные издержки, возникающие при излишнем дроблении функций между различными контрольными органами. Содержание отдельных флотов для выполнения задач по охране морских биологических ресурсов, морской среды и морской границы (кроме этого, можно выделить исполнение таможенных функций, задач по выполнению аварийно-спасательных работ и т.д.) – слишком затратное мероприятие. Это требует выделения в распоряжение органа исполнительной власти помимо технических средств, еще и обслуживающего персонала на суда, которые должны обладать специальными знаниями и навыками. С.Н. Русин правильно замечает, что «мы же привыкли не считаться с затратами»[95].
Слишком узкая специализация ведет к неоправданной множественности госинспекций, к малочисленности, а, следовательно, и слабости ее аппарата, к параллелизму и дублированию в деятельности и, в конечном счете, – к безответственности и снижению роли контроля. Сложившаяся система контроля неэффективна, она излишне дробна, растранжиривает рабочее время, отвлекает массу людей и средств, во многом зависит от тех организаций, которых она призвана контролировать.
В связи с вышесказанным следует отметить актуальность вопроса создания одной мощной военизированной структуры, которая бы взяла на себя всю полноту ответственности за сохранение морских богатств, охрану морских рубежей Российской Федерации. Для решения этой проблемы необходимо устранить дублирование полномочиями различными органами, а там, где наравне с дублируемыми на эти органы возлагаются другие задачи, пойти по пути возможного их перепоручения одному органу, который бы сконцентрировал в своей компетенции осуществление большинства правоохранительных функций в морском пространстве. Для аргументации выдвинутого тезиса можно привести мнение В.М. Манохина. Он утверждал, что централизация части оперативных функций приносит много организационных и экономических выгод[96]. По нашему мнению, централизация в системе ряда морских контрольных органов даст возможность маневрировать теми небольшими ресурсами, которыми располагает в этих целях государство, и значительно экономить расходы на управление. Как отмечает вышеупомянутый В.М. Манохин, «в процессе такой централизации достигается важная цель – координация отраслей управления»[97].
Централизация функций по контролю в области охраны морских биологических ресурсов в одном органе позволит минимизировать количество субъектов управления, что в свою очередь позитивно повлияет на согласованную работу в сфере охраны морских биологических ресурсов.
С точки зрения эффекта управляемости в процессе «укрупнения» имеется два аспекта: первый связан с сосредоточением государственного внимания на решении крупномасштабных проблем, однако другой при этом приводит к созданию сложной управляющей структуры по типу «органы в органе», что лишает исполнительный орган необходимой «конкретики действий»[98].
Помимо вышеизложенного идея передачи всех функций на море одному органу, например, ФСБ России, которому бы были подчинены все нынешние органы надведомственной координации, имеет и ряд негативных моментов. Мысль о комплексном контроле может быть воплощена в жизнь только там, где подконтрольные объекты близки по своим родовым признакам. Контроль за промыслом морских биологических ресурсов, защита морской среды, участие в защите и охране Государственной границы Российской Федерации, контроль за соблюдением таможенных правил, проведение спасательных операций и ряд других функций, выполняемых федеральными органами исполнительной власти на море, слишком специфичны. Таким образом, можно отметить, что создание единого органа, контролирующих всех и вся на море, в условиях чрезвычайно усложнившегося, дифференцированного по отраслям управления, трудно выполнимая задача.
Сосредоточение же функций, как государственного регулирования рационального использования, так и контроля в области охраны морских биологических ресурсов у федеральных органов исполнительной власти одной целевой направленности (например, Минсельхоза России и подведомственного ему Россельхознадзора) по ряду причин также представляется неприемлемым. В условиях, когда контролер должен одновременно и информировать о положении дел, и отвечать за это положение, контрольные функции могут отойти на второй план, а информация может стать необъективной. Как справедливо отмечается в литературе, орган не станет действовать во вред самому себе, и поэтому его отчеты, как правило, будут оптимистичны, что, впрочем, может удовлетворять и его руководителей[99]. Будет наблюдатся так называемое «введение во взаимное заблуждение», когда контрольная ячейка снабжает приукрашенной информацией вышестоящий орган, а последний, вполне удовлетворенный ею, строит свои взаимоотношения с подчиненными подразделениями, исходя из этого источника информации.
Предложенный выше порядок разграничения компетенции позволит сосредоточить весь контролирующий флот в руках одного ведомства – ФСБ России, облегчив, тем самым, задачу его использования по единому плану и концентрации на наиболее важных участках в зависимости от наличия определенных видов угроз национальной безопасности Российской Федерации.
В предложенной выше модели распределения компетенции полномочия Росприроднадзора резко ограничиваются. Практика прошлых лет показывает, что контрольная деятельность МПР России в этой сфере давала низкие результаты при высоком уровне расходов на проведение этим органом проверочных мероприятий. Собственный флот спецморинспекций МПР России, а теперь и Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, крайне небольшой и, как правило, в рыбоохранных целях арендовались промысловые суда. При этом выявлены неоднократные случаи использования этих судов для незаконного промысла под прикрытием природоохранной деятельности[100]. Более того происходят случаи неприкрытой межведомственной борьбы путем взаимного уличения в ведении браконьерских действий[101]. При всем этом технические характеристики и состояние инспекторских судов пограничных органов ФСБ России не позволяют эффективно выполнять задачи по пресечению браконьерства.
В компетенции Росприроднадзора согласно действующему законодательству отсутствует право рассматривать дела об административных правонарушениях в сфере охраны морских биологических ресурсов, что также сказывается на характере их деятельности в сфере контроля.
Таким образом, в целях повышения эффективности деятельности следует устранить дублирование полномочий между Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и ФСБ России путем передачи всех дублируемых полномочий в области охраны морских биологических ресурсов ФСБ России. Следует изучить возможность передачи ряда полномочий от Росприроднадзора к пограничным органам ФСБ России и в области защиты морской среды в целях выделения большей части контрольного флота в ведение пограничных органов ФСБ России.
Представляется, что предложенное выше перераспределение компетенции между федеральными органами исполнительной власти позволит в определенной степени повысить эффективность контрольных мероприятий и частично разрешить проблему координации деятельности в данной сфере.
Резюмируя вышесказанное, можно отметить наличие предпосылки для создания головной в области контроля в сфере охраны морских биологических ресурсов службы с предоставлением ей необходимого комплекса полномочий. Данным органом, выполняющим комплекс различных задач в сфере общественных отношений, за нормативно-правовое регулирование которых отвечает сразу несколько министерств, по мнению диссертанта, должна стать ФСБ России.
Представляется, что вышеуказанной Службе следует передать от Росрыболовства функции по управлению отраслевой системой мониторинга водных биологических ресурсов, наблюдения и контроля за деятельностью промысловых судов. Целевая направленность данной системы, по нашему мнению, состоит, прежде всего, в предупреждении, выявлении и пресечении правонарушений, т.е. она необходима для осуществления контроля за промысловой деятельностью. Мониторинг же состояния водных биологических ресурсов является производной задачей этой системы. Реализация данных, полученных с помощью этой системы, в целях выявления правонарушений требует оперативности. Это в свою очередь влечет потребность в управлении данной системой тем органом, который непосредственно реализует информацию в контрольных мероприятиях. В последующем возможно использование данной системы для решения других задач национальной безопасности, возникающих в ходе пограничной деятельности органов ФСБ России в морских пространствах.