С устройством особых управлений государственных имуществ в Туркестанском и Приамурских краях, рыболовство в Аральском море и реках Амударье и Сырдарье, в Амуре с лиманом и в морских водах Дальнего Востока также было подчинено некоторым ограничительным правилам, имеющим в виду сохранение рыбных запасов и издаваемым в инструкционном порядке местными генерал-губернаторами. Большая часть указанных правил вошла в различные издания Устава сельского хозяйства 1903 г.
Следует отметить, что вряд ли было целесообразно регулировать рыболовство отдельных районов столь детально на законодательном уровне, да и число статей данных узаконений, которые «содержали в себе меры к упорядочению и защите рыболовства», было ничтожно мало.
Все рыбные ловли, состоящие в пользовании казачьих войск, находились в ведении Военного министерства. Казенные же рыболовные воды, а также рыбный и звериный промыслы в реках вообще, в морях и озерах состояли в заведывании Министерства земледелия и государственных имуществ[23]. С 1894 г. рыбный промысел в Российской Империи находился в ведении Департамента земледелия при Министерстве земледелия и государственных имуществ[24] (в дальнейшем функции этого министерства отошли в 1905 г. к Главному управлению землеустройства и земледелия, но в октябре 1915 г. этому ведомству был возвращен прежний министерский статус). В распоряжении министра земледелия и государственных имуществ состояли инспекторы по рыбной части.
Если относительно организации государственного управления рыбным промыслом в центре все было довольно ясно (хотя, следует отметить, что и она четкой структуры не имела), то об организации этого управления на местах и о распределении контрольных функций в отношении промысла этого сказать нельзя. Это было обусловлено отсутствием единого государственного контрольного органа в области рыболовства.
Контрольную деятельность осуществляло большое количество различных органов и лиц. Кроме общей полиции в районах эксплуатации казенных, общественных и некоторых частных промыслов существовали местные учреждения по делам рыболовства и рыболовная полиция. Так, например, для заведывания казенными рыбными промыслами в водах восточной части Закавказского края было организовано в г. Баку «управление рыбными промыслами». Морские воды, состоящие в заведывании управления рыбными промыслами, вверялись надзору смотрителей, объездчиков и старост. Промысловая полиция по другим водным бассейнам оставляла желать лучшего. В помощь правительственному надзору организовывался и местный контроль, в лице особых казачьих смотрителей, выборных депутаций, участковых старост и пр.
Определенным образом в контроле за деятельностью рыбачьих судов и лодок участвовала и флотилия Отдельного Корпуса Пограничной Стражи при Министерстве финансов. В ее обязанности входили осмотр всех приходящих с моря рыбачьих и мелких судов в целях наблюдения за тем, чтобы они не провозили контрабанды и не перевозили в нарушение закона людей[25]. Однако отдельным правом на осуществление контроля за промысловой деятельностью судов Корпус наделен не был.
Таким образом, следует отметить факт отсутствия в Российской Империи единой для всех водных бассейнов системы построения государственного контроля за рыбным промыслом.
В дореволюционный период морское рыболовство в правовом отношении было урегулировано довольно слабо. Так, например, в Уставе сельского хозяйства практически не содержалось положений, посвященных промыслу в дальневосточных морях. Промысел в этих морях, как уже отмечалось выше, регулировался на местном уровне временными инструкциями генерал-губернаторов, издаваемых сроком от 1 до 3 лет. Как замечает Б.К. Гиндце, морское рыболовство в северных водах Российской Империи также не регулировалось какими бы то ни было узаконениями на высшем уровне. Довольно детально был определен в правовом отношении лишь рыбный и звериный промысел в Каспийском море, частично – в Аральском, Черном и Азовском морях.
На основании старинных указов, восходящих до Петра Великого, морские воды, даже при местах действительно заселенных, частному владению подлежать не могли, но должны были оставаться в общем и свободном для всех пользовании.
Морской считалась такая рыбная ловля, которая велась на расстоянии не менее трех морских миль от морского берега, - она считалась свободной для всех, независимо от подданства. Прибрежная рыбная ловля совершалась в береговой полосе шириной в три мили, и она принадлежала собственным подданным, но также на общих началах[26].
Таким образом, одной из проблем, которая стояла перед законодательной властью того времени была выработка общих положений, касающихся вопросов рыболовства и охватывающих всю Российскую Империю, в целях упорядочения промысловой деятельности и введения определенных охранных мер на законодательном уровне. Разработка правил рыболовства, общих для всей Империи, началась в середине 30-х гг. XIX века. Большим шагом вперед в этом направлении была работа, проведенная экспедициями фон Бэра и Данилевского, о которых упоминалось выше. С того времени и до революции 1917 г. разными лицами предпринималось более семи попыток разработать Общий устав рыболовства[27].
Принципиально новым в разработанных в различное время проектах Общего устава рыболовства было то, что в них были закреплены положения о местных органах – губернских и районных комитетах (присутствиях) по рыболовству, которым отходила большая часть функций по разработке местных правил рыболовства. Как отмечалось в литературе того времени, посвященной вопросам рыболовства, «согласно неоднократным указаниям опыта выработки подробных уставов рыболовства даже для сравнительно ограниченных бассейнов, выяснилось с несомненностью, что центральное ведомство решительно не может составить вполне целесообразные районные правила, которые бы предусматривали наперед, и притом на долгое время, все частности в производстве рыбного промысла». Однако уже в то время высказывались опасения, что местные комитеты будут не в состоянии определять необходимые меры для охраны рыбных запасов в силу отсутствия для этого должной научной базы у членов данных комитетов. Для этого предлагалось закрепить определенный минимум положений, касающийся запретных способов лова, запретного времени, требования к орудиям лова непосредственно в Общем уставе.
После революции 1917 г. повысилась роль в охране морских биологических ресурсов пограничных органов. Так, например, в соответствии со ст. 2 Декрета СНК РСФСР от 28 мая 1918 г. «Об учреждении Пограничной Охраны»[28] на пограничную охрану была возложена задача по защите от расхищения водных богатств «в наших пограничных и территориальных водах». Специальный Декрет СНК РСФСР от 24 мая 1921 г. был посвящен охране рыбных и звериных угодий в Северном Ледовитом океане и Белом море[29]. Согласно ст. 5 данного Декрета охрана рыбных угодий в этих районах возлагалась на суда военного флота и пограничную охрану.
Для организации рыбного хозяйства в декабре 1918 г. было образовано Главное управление по рыболовству и рыбной промышленности в России (Главрыба) при Народном комиссариате продовольствия с соответствующими местными органами. Наряду с другими обязанностями ему поручались: выработка соответствующих мер охраны водных пространств в интересах сбережения природных рыбных запасов, установление запретных для лова пространств и сроков, общее руководство по регулированию рыболовства и практическое осуществление государственного массового искусственного рыборазведения.
Потребности народного хозяйства вызвали необходимость в установлении четкой системы правил, которые бы регулировали хозяйственную эксплуатацию природных богатств, предохраняя их от истощения. В связи с этим ВЦИК и СНК РСФСР 25 сентября 1922 г. издает постановление «Об организации управления рыбным хозяйством РСФСР»[30], в соответствие со ст. 15 которого на Управление рыболовства при Главрыбе возлагалась задача наблюдения за выполнением установленных правил рыболовства.
После образования СССР начинают издаваться и союзные законы, разрешающие ряд вопросов охраны природы общегосударственного значения. 21 ноября 1924 г. ЦИК и СНК СССР приняли постановление «Об основах организации рыбного хозяйства Союза ССР»[31], согласно которому функции по регулированию рыболовства и надзор за ним возлагались на наркоматы земледелия соответствующих республик. В развитие данного нормативного акта было принято Постановление Совета Труда и Обороны от 3 июля 1925 г. «Об утверждении Положения о рыбном хозяйстве»[32], в ст. 24 которого было установлено, что для наблюдения за выполнением правил рыболовства организуется специальный рыбопромысловый надзор, снабжаемый оружием и располагающий средствами водного и сухопутного транспорта. 7 апреля 1934 г. приказом Народного комиссариата снабжения СССР в целях охраны рыбных запасов и контроля за рациональным использованием сырьевых рыбных ресурсов из состава Главрыбы было выделено Главное управление регулирования рыболовства, рыбоводства и рыбохозяйственной мелиорации (Главрыбвод) со штатом 15 человек[33].
Тем не менее, отметим, что в соответствии с Положениями об охране государственных границ Союза ССР от 3 сентября 1923 г. и от 15 июня 1927 г. соответствующие функции по контролю за рыболовством осуществляли также и пограничные органы. Так, например, в Положении 1927 г[34]. было определено, что на органы пограничной охраны ОГПУ в пределах 12-мильной морской полосы была возложена охрана от расхищения водных богатств. Этим органам, наряду, с другими правомочиями, предоставлялось также право задерживать суда, занимающиеся рыбной ловлей без разрешения, либо незаконным способом. Однако к административной ответственности вышеуказанные органы правонарушителей не привлекали.