В условиях масштабного браконьерского промысла особую значимость приобрел вопрос создания эффективной системы органов охраны морских биологических ресурсов. На законодательном уровне данная проблема не разрешена. Так, Закон о рыболовстве 2004 г. не содержит ясных положений относительно системы федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов. Определено лишь то, что рамки их полномочий, определяются Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации.
В целях упорядочения системы контроля законами, устанавливающими правовой статус морских пространств, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации, определены органы, осуществляющие охрану этих морских пространств и их природных ресурсов. Так, в ст. 39 Федерального закона «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» установлено, что охрана внутренних морских вод, территориального моря и их природных ресурсов осуществляется федеральным органом исполнительной власти по безопасности во взаимодействии с федеральным органом исполнительной власти в области обороны, федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды, федеральным органом исполнительной власти в области природных ресурсов, другими федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции, а также с заинтересованными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Изучая российское законодательство применимо к этому вопросу, можно заметить отсутствие четких границ, определяющих компетенцию того или иного органа охраны. Не всегда понятна логика законодателя при включении того или иного органа в список органов охраны. Например, неясна причина включения федерального органа исполнительной власти по таможенному делу в перечень органов охраны исключительной экономической зоны, ее биологических и небиологических ресурсов, и отсутствие этого органа в аналогичном перечне органов охраны континентального шельфа, его минеральных и биологических ресурсов.
Компетенция данных органов разграничивается в нормативных актах, определяющих их положение. Как правило, данные нормативные акты принимаются на уровне постановлений Правительства Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации. Отмечается, что на сегодняшний день законодатель добровольно устранился от комплексного регулирования системы федеральной исполнительной власти, уступив место подзаконному нормотворчеству[58]. Об этом свидетельствует практический отказ от принятия федеральных законов о конкретном федеральном органе исполнительной власти, если его инициатором выступает не Президент Российской Федерации. Конституционный смысл ст. 112 Конституции Российской Федерации истолкован таким образом, что со вступлением в должность нового Президента и Председателя Правительства Российской Федерации перечень (структура) федеральных органов исполнительной власти должен претерпеть более или менее серьезные изменения. Поэтому, чтобы постоянно не вносить поправки в законы в части наименования и вида органа, осуществляющего управление, «обезличенно» определяется его функционально-целевое предназначение – федеральный орган государственного управления в той или иной сфере. Тем самым закон изначально не настроен учитывать особенности отдельных организационно-правовых форм федеральных органов исполнительной власти, их структурную и компетенционную характеристику[59]. Все это порождает частые изменения организационной структуры федеральных органов исполнительной власти «в целях повышения эффективности ее функционирования», а на деле приводит к возникновению излишних управленческих звеньев, появлению дублирования в деятельности отдельных министерств и ведомств, раздувает их чиновничий аппарат.
Из вышеизложенного можно сделать вывод, что федеральное законодательство не дает четкого понятия о пределах компетенции отдельных органов охраны в изучаемой сфере общественных отношений. Вследствие этого возникают разногласия между этими органами, так как подзаконные акты не всегда регулируют должным образом эти вопросы, что будет более подробно изложено ниже.
Анализ системы органов охраны морских биологических ресурсов указывает на преимущественную роль федерального органа исполнительной власти по безопасности по сравнению с другими органами охраны. Это проявляется, по нашему мнению, в отнесении законодателем к его компетенции вопросов координации использования сил органов охраны в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации, что получило отражение в соответствующих федеральных законах.
Помимо этого военные корабли и летательные аппараты федерального органа по безопасности имеют право применять оружие против судов-нарушителей федерального законодательства и международных договоров Российской Федерации в ответ на применение ими силы, а также в других исключительных случаях при преследовании по горячим следам, когда исчерпаны все другие обусловленные сложившимися обстоятельствами меры, необходимые для прекращения нарушения и задержания нарушителей. Порядок применения оружия определяется Правительством Российской Федерации.
Таким образом, обобщая вышесказанное, можно выделить тот факт, что Федеральная служба безопасности Российской Федерации играет одну из ключевых ролей в сфере охраны морских биологических ресурсов.
Глава 2. Анализдеятельности пограничных органов федеральной службы безопасности российской федерации в сфере охраны морских биологических ресурсов
Для российской системы органов, осуществляющих контроль за рациональным использованием морских биологических ресурсов, характерно их большое количество, наличие дублирования функций в их деятельности и ее слабая согласованность. Во многом это является следствием нечеткости законов в указанной сфере, в которых неразграничена компетенция между данными органами. Данные вопросы отданы целиком на усмотрение Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
До принятия 9 марта 2004 г. указа Президента Российской Федерации № 314[60] система государственных органов характеризовалась сосредоточением у одного органа власти одновременно управленческих, регулирующих, а также разрешительных и контрольных функций, что создавало благоприятную среду для злоупотреблений и коррупции. Основным результатом принятия данного Указа явилось изменение системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. Согласно этому документу систему федеральных органов исполнительной власти образуют федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, а основным смыслом проведенной административной реформы являлось перераспределение различных видов функций между тремя уровнями: министерство, служба и агентство[61]. В исключительной компетенции федеральных служб как органов исполнительной власти является осуществление функций по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, в том числе и области охраны морских биологических ресурсов.
Несмотря на то, что Закон о рыболовстве 2004 г. был принят с учетом уже существующей системы федеральных органов исполнительной власти, в нем не называются конкретные органы, ответственные за выполнение тех или иных положений закона. Определяется лишь функция в конкретной сфере, которую должен выполнять орган, чтобы осуществлять установленные законом полномочия. Конкретные органы определяются на подзаконном уровне.
Среди федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, ответственных за осуществление государственного контроля в сфере охраны морских биологических ресурсов, наиболее широкой компетенцией обладает Федеральная служба безопасности Российской Федерации (далее – ФСБ России).
Компетенция ФСБ России в данной сфере была расширена после принятия указа Президента Российской Федерации от 11 марта 2003 г. № 308[62] вследствие передачи функций охраны морских биологических ресурсов от упраздненной Федеральной пограничной службы Российской Федерации (далее – ФПС России). Толчком же для наделения ФПС России соответствующими полномочиями в рассматриваемой сфере правоотношений послужило принятие 29 августа 1997 г. указа Президента Российской Федерации № 950[63]. В принятом в развитие данного указа постановлении Правительства Российской Федерации от 26 января 1998 г. № 90[64] устанавливалось, что ФПС России осуществляет государственный контроль:
1. за соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере охраны морских биологических ресурсов (далее – МБР);