Деятельность государственных институтов, создаваемых при парламентах (счетных палат, уполномоченных по правам человека и иных организаций и должностных лиц с другими названиями, но сходными полномочиями).
Полномочия по назначению на публичные должности. Это значимое полномочие парламента, фактически, нередко является формой предварительного контроля за назначаемыми лицами.
Перечень назначаемых (избираемых) парламентом или с его участием должностных лиц зависит от законодательства конкретной страны. Во многих парламентарных республиках парламентом или более широкой избирательной коллегией с его участием избирается глава государства. Такой контроль в полном объеме осуществляется в парламентарных республиках. При президентском правлении, где выборы главы государства проводятся на основе всеобщего избирательного права, в том числе коллегией выборщиков, участие парламента в формировании главы высшей исполнительной власти номинально. К примеру, Конгресс США занимается лишь подсчетом голосов избирателей при выборах президента. Только в том случае, если один из кандидатов не соберет абсолютного большинства голосов, Палата представителей избирает президента, а Сенат - вице-президента. Во Франции в выборах кандидата на пост главы государства участвуют члены парламента, более того, каждый депутат должен заручиться поддержкой не менее 100 лиц, в числе которых должны быть члены парламента, члены Экономического и социального совета, генеральные советники или выборные мэры. В социалистических республиках высший представительный орган также избирает главу государства (единолично или коллегиально)[1].
В зависимости от формы государственного правления парламент в той или иной мере участвует в процедуре назначения главы правительства и кабинета и, таким образом, оказывает влияние на структуру, персональный состав и характер деятельности правительства. В ряде стран главы правительства и члены кабинета министров назначаются парламентом и ответственны перед ним. Это характерно для тех государств, где действует метод прямых выборов исполнительных органов государственной власти. При такой избирательной системе парламент абсолютным большинством палат (палаты) избирает главу правительства, который затем представляет для утверждения в парламент кандидатов в члены правительства.
В некоторых странах согласно конституции парламент выражает свою точку зрения на кандидатуру главы правительства до формального акта его назначения. Так, в Японии парламент назначает премьер-министра из числа своих членов, после чего император должен утвердить его назначение. Премьер-министр выдвигается резолюцией каждой из палат парламента. Однако если Палата представителей и Палата советников не могут достичь соглашения в отношении кандидата, то по истечении 10 дней решение Палаты представителей становится решением всего парламента. Премьер-министр назначает государственных министров, которые образуют Кабинет. В соответствии с Конституцией Японии большинство членов Кабинета должны быть избраны из членов парламента.
Парламент участвует и в формировании правительства. Это характерно для парламентарных и смешанных республик, парламентарных монархий, но может иметь место и в президентских республиках (например, в США часть должностных лиц администрации Президента назначается с одобрения Сената). Нередко парламенты наделяются и полномочиями по формированию судебной власти – в основном, органов конституционного правосудия, но иногда и других органов судебной власти[2].
В ряде стран парламенты участвуют в назначении иных должностных лиц и в формировании иных органов. Например, в США послы и иные дипломатические, а также консульские представители назначаются Президентом «по совету и с согласия» Сената.
Возможны следующие варианты оснований классификации полномочий по назначению: 1) по степени самостоятельности воли парламента: а) избрание или назначение полностью находится на усмотрении Парламента (например, Всекитайское собрание народных представителей формально самостоятельно назначает Председателя КНР; на самом деле это назначение, как и другие назначения на высшие государственные посты, происходит в КНР по решению высшего партийного руководства страны); б) избрание, назначение или утверждение по представлению других органов или должностных лиц (например, Сенат Конгресса США утверждает кандидатуры ряда должностных лиц администрации, которые вносит Президент); в) назначение или выдвижение кандидатуры с последующим утверждением другими органами или должностными лицами (например, часть судей Конституционного суда Австрии предлагается палатами парламента и назначается Федеральным президентом).
2) По возможности парламента определяет руководителя органа: а) формирование органа без определения его руководителей (так, например, австрийский Национальный совет – нижняя палата парламента – избирает Коллегию народной правозащиты); б) формирование органа с избранием или назначением руководителей (например, Бундестаг и Бундесрат ФРГ формируют Федеральный конституционный суд и определяют по очереди, его Председателя); в) назначается только руководитель органа (например, в Болгарии Парламент утверждает председателя Правительства, а не остальных его членов).
3) По степени влияния парламентских назначений на весь состав формируемого органа. В данном случае речь идет о том, формируется ли парламентом часть органа (например, из 9 членов Конституционного совета Франции по трое назначаются палатами Парламента) или весь орган (например, Конституционный Суд Хорватии).
4) По доле, которую составляют голоса парламентариев при формировании какого-либо органа: имеет ли место избрание самим парламентом (палатой) (100 % участие парламентариев) либо участие палаты в составе более широких временных органов, осуществляющих назначение (например, Бундестаг ФРГ входит в состав Федерального собрания, которое избирает Федерального президента)[3].
2. Контрольные функции Совета Федерации Федерального Собрания России
Анализ нормативного материала и деятельности Совета Федерации в сфере контрольных функций позволяет рекомендовать, с целью усовершенствования механизма парламентского контроля в России, внести изменения в Конституцию и ряд действующих законов и регламентов палат парламента (в частности, в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», в Регламент Совета Федерации), детально проработать регламентацию деятельности комитетов и комиссий Совета Федерации. Также необходимо ввести норму об обязанности должностных лиц являться на заседания комитетов и комиссий в случае, если это сочтут необходимым соответствующие комитет или комиссия.
Одобрение Советом Федерации действий Президента, выраженное в постановлении палаты, требуется также в случае предоставления Россией воинских формирований для участия в международных принудительных действиях с использованием Вооруженных Сил. Правовое регулирование этой проблемы содержится в Федеральном законе от 23 июня 1995 г. № 93-ФЗ «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности»[4]. В статье 7 данного Закона говорится, что решение о направлении за пределы России воинских формирований Вооруженных Сил для участия в миротворческой деятельности принимает глава государства на основании постановления Совета Федерации.
Есть определенные трудности при выявлении оснований применения военной силы за рубежами страны с согласия верхней палаты парламента. Считается, что одобрения Совета Федерации не требуется в случаях, специально оговоренных международными договорами РФ. Такой вывод следует из ч. 4 ст. 15 Конституции, признающей приоритет норм и принципов международного права перед российским законодательством. Напротив, согласие Совета Федерации необходимо, если международный договор, установивший общее обязательство государства использовать вооруженные силы, оставляет решение этого вопроса для конкретных случаев на усмотрение самого государства[5].
Решение об использовании армии за пределами Российской Федерации принимается большинством голосов членов и оформляется постановлением палаты. Если же это решение не набрало поддержки необходимого числа членов палаты, Вооруженные Силы применяться не могут - такой вывод также должен найти отражение в постановлении Совета Федерации. В течение двух дней оно (решение) направляется главе государства.
В практике Совета Федерации применяются как коллегиальные, так и индивидуальные формы парламентского контроля. Совет Федерации использует общий (в широком смысле) и специальный (в узком смысле) способ контроля, т.к. участвует в назначении высших должностных лиц (Подпункты "ж", "з", "и" п. 1 ст. 102 Конституции России) и контролирует выполнение конкретных актов; в зависимости от процедуры, согласно Регламенту Совета Федерации, используется гласный и негласный контроль, конкретный и абстрактный, юридический и политический, консультативный и резолютивный. Однако далеко не всегда наличие специальных актов и органов, целью которых является выполнение функции контроля парламента вообще и верхней палаты в частности, способствует осуществлению таковых. К факторам, ограничивающим парламентский контроль, следует отнести установленные в конституциях механизмы взаимоотношения законодательной и исполнительной властей, которые определяются формой правления, политическим и государственным режимами. Немаловажное значение имеет и существующая избирательная система, которая определяет число партий, борющихся за власть, а значит, и степень их влияния на политическую систему.[6]