В государствах с развитым гражданским обществом желание и стремление держать под постоянным контролем процессы того, куда и как расходуются бюджетные средства, должно быть присуще не только парламентариям, но и большинству граждан. Такая гражданская активность требует более высокого уровня самоорганизации общества. В этом случае в государстве не может быть зон, закрытых для парламентского финансового контроля.
Эффективность парламентского финансового контроля напрямую зависит и от ряда других факторов, которые определяют его действенность. К числу таких наиболее важных, на мой взгляд, можно отнести решимость и стремление парламентского большинства обеспечить всесторонний и эффективный контроль за расходованием финансовых ресурсов государства и распоряжением его собственностью.
По итогам прошедших в декабре прошлого года выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации абсолютное большинство депутатских мандатов досталось Всероссийской политической партии "Единая Россия". Ее представители получили 315 мест в Государственной Думе из 450 предусмотренных Конституцией Российской Федерации, или 70,0%. Они сформировали конституционное большинство в парламенте, т.е. могут обеспечить принятие как обычных федеральных, так и федеральных конституционных законов. Таким образом, действенность парламентского финансового контроля прежде всего будет зависеть от деятельности фракции "Единая Россия", от того, насколько она решительно настроена осуществлять контроль за расходованием средств федерального бюджета и распоряжением государственной собственностью.
Постоянный и тщательный контроль за финансовой деятельностью Правительства и других органов государственной власти, осуществляющих свою деятельность за счет привлечения бюджетных средств, в правовых демократических государствах составляет одну из основных функций парламента как высшего законодательного органа власти. В Российской Федерации формально функции такого контроля принадлежат обеим палатам Федерального Собрания. Однако, как уже нам приходилось отмечать ранее, в Конституции Российской Федерации отсутствуют нормы, прямо указывающие на контрольные функции самого парламента России[7].
Отсутствие конституционного механизма взаимоотношений между Федеральным Собранием и Правительством Российской Федерации является фактором, ограничивающим осуществление парламентского финансового контроля. Поэтому, на наш взгляд, представляется целесообразным внесение поправок в ст.102 и 103 Конституции Российской Федерации с целью наделения Совета Федерации и Государственной Думы прямыми полномочиями по осуществлению финансового контроля, в частности, за бюджетной деятельностью Правительства Российской Федерации.
Полномочия Совета Федерации по контролю за использованием средств федерального бюджета практически нигде законодательно не закреплены. Они косвенно проявляются лишь при его участии в механизме законотворчества. В частности, ст.106 Конституции Российской Федерации предусматривает, что обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой законы по вопросам федерального бюджета и финансового регулирования.
Незаметна роль Совета Федерации и при процессе формирования федерального бюджета. Хотя ст.164 Бюджетного кодекса Российской Федерации и включает его в число участников бюджетного процесса наряду с Президентом Российской Федерации, Государственной Думой и другими, но реальное его участие в осуществлении предварительного, текущего и последующего финансового контроля бюджетное законодательство не предусматривает.
Основное место в процессе рассмотрения и утверждения федерального бюджета отводится Государственной Думе. Именно в Думу в соответствии со ст. 192 Бюджетного кодекса Правительство Российской Федерации вносит на рассмотрение и утверждение проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Бюджетный кодекс предоставляет Государственной Думе право отклонить в первом чтении проект федерального закона о федеральном бюджете (ст. 202).
Также за ней закреплено право (ст. 203) не принимать решения по основным характеристикам федерального бюджета по итогам работы согласительной комиссии. В этом случае проект федерального закона считается повторно отложенным в первом чтении. Но в Бюджетном кодексе оговаривается, что повторное отклонение проекта закона о федеральном бюджете возможно лишь в случае, если Государственная Дума ставит вопрос о доверии Правительству Российской Федерации (ст. 203). В этой ситуации решающее значение будет иметь соотношение парламентского большинства с Правительством Российской Федерации или же, по-другому говоря, насколько состав Правительства сформирован из сторонников парламентского большинства.
Одной из актуальных тем на сегодняшний день является понимание места и роли конкретных органов государства в системе финансового контроля. По глубокому убеждению, здесь приоритет должен быть за представительной властью и органами, которые ими для этого специально создаются. Никто, кроме законодательных (представительных) органов, не может претендовать на право осуществления контроля от имени всего общества за тем, насколько эффективно и целесообразно управляют вверенными государством финансовыми и другими ресурсами те или иные органы и организации. К тому же только парламент Российской Федерации в соответствии с Конституцией и федеральными законами рассматривает и утверждает федеральный бюджет и для осуществления контроля за его исполнением образует Счетную палату Российской Федерации.
Как уже отмечалось, существует множество государственных органов, которые в той или иной степени призваны и осуществляют функции финансового контроля. Проблема заключается в том, чтобы обеспечить четкий механизм функционирования всей системы финансового контроля исходя из принципа единства управления государственными финансами. На данный момент остро встают вопросы координации и взаимодействия всех контролирующих органов в сфере использования бюджетных средств. Поэтому особую актуальность сейчас приобретают в осуществлении парламентского финансового контроля выстраивание на правовой основе и развитие вертикали финансово-контрольных органов в системе представительной власти.
Повышение действенности парламентского финансового контроля непосредственно связано с дальнейшим совершенствованием и развитием специальных органов, образуемых законодательной властью для осуществления такого контроля, - контрольно-счетных органов. Этому во многом должны способствовать положения Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации, принятой еще в декабре 2002 г. IV конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов России. В ней, в частности, говорится, что необходимо заложить основу для объединения усилий всех органов государственной власти и органов местного самоуправления по созданию единой системы всеобъемлющего государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации. Создание такой системы позволит в соответствии с принципами бюджетного федерализма охватить финансовым контролем управление всеми государственными и муниципальными финансовыми и материальными ресурсами[8].
Организация эффективного управления государственными финансами и осуществление действенного контроля за их использованием во многом зависят от наличия в государстве единой концепции государственного финансового контроля. Однако данная концепция, начиная еще с 2000 г., находится на различных стадиях разработки и согласования.
Отсутствие такого важного документа ставит препятствия для разработки и принятия основополагающего для финансового контроля нормативного правового акта - федерального закона о государственном финансовом контроле в Российской Федерации. Его принятие создало бы соответствующую нормативную базу для функционирования эффективной системы государственного финансового контроля и в целом для единой общероссийской политики в этой сфере.
Анализ парламентского финансового контроля показывает, что действенность такого контроля напрямую зависит от достижения поставленных целей. Так, на данном этапе развития российского государства, как нам кажется, основной целью парламентского финансового контроля является не только достижение целевого и эффективного использования бюджетных средств, обеспечение их сохранности, но и в целом создание эффективной системы бюджетного финансирования.
Особое значение в современных условиях развития внешнего (парламентского) финансового контроля приобретают вопросы аудита эффективности. Он в последние годы становится одним из основных видов контроля за исполнением государственного бюджета. Как подчеркивается в ст.4 Лимской декларации руководящих принципов, аудит эффективности "направлен на проверку того, насколько эффективно и экономно расходуются государственные средства. Такой контроль включает не только специфические аспекты управления, но и всю управленческую деятельность, в том числе организационную и административную системы"[9].
Аудит эффективности активно внедряется в деятельности Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов регионов. В соответствии с Методикой проведения аудита эффективности использования государственных средств, принятой коллегией Счетной палаты Российской Федерации 23 апреля 2004 г., он определяется как проверка деятельности органов государственной власти и получателей государственных средств в целях выявления эффективности использования ими государственных средств, полученных для выполнения возложенных на них функций и поставленных задач[10].