Большинство подотраслей и видов деятельности ЖКХ характеризуются монопольным положением муниципальных служб. При этом в жилищно-коммунальной сфере следует различать два вида монопольных образований: технологические и организационные.
К первым относятся водопроводно-канализационное хозяйство, коммунальная энергетика, пассажирский электротранспорт. Здесь монополизм предопределен технологическими особенностями производства продукции (услуг).
Монопольные организационные структуры имеют место: в жилищном хозяйстве, ремонтно-строительном производстве, банно-прачечном, садово-парковом хозяйстве, санитарной очистке, дорожно-мостовом хозяйстве и благоустройстве. В этих подотраслях, допускающих множественность форм собственности и конкуренцию, монополизм обусловлен лишь исторически сложившейся системой управления.
Необоснованным является представление о ЖКХ в целом как об объективно существующей государственной (муниципальной) монополии. Водопровод, энергоснабжение, санитарная очистка и некоторые другие части этого хозяйства при этом исключаются из сферы нормальных рыночных отношений, ими безраздельно ведают муниципальные службы, жестко регулирующие объемы оказываемых услуг, ставки и тарифы.
Ликвидация муниципальной монополии в жилищно-коммунальной сфере означает, что ЖКХ как единый комплекс подотраслей и видов деятельности функционирует как конкурентная система, но имеет существенные особенности:
1. Результаты деятельности большинства предприятий и организаций ЖКХ являются социально значимыми для населения, так как определяют условия проживания, здоровье и комфорт жителей, а также социальную защиту малообеспеченных на основе адресного предоставления им субсидий, формирования социально-обоснованных норм и нормативов потребления жилищно-коммунальных услуг, государственное регулирование и контроль их качества и др.
2. Для многих предприятий характерно единство процессов производства и потребления услуг (газо-, водо-, тепло-, энергоснабжение, водоотведение, канализирование, пассажирский транспорт и др.). Производство и потребление услуг здесь практически совпадает, однако в большинстве случаев потребление и оплата за услуги ЖКХ не совпадает во времени. Большая часть коммунальных услуг отпускается потребителям в кредит, что порождает задолженность.
3. Некоторые предприятия жилищно-коммунальной сферы выступают естественными монополистами в сфере своей деятельности, что создает благоприятные условия для снижения качества услуг и необоснованного роста цен и тарифов. Они не заинтересованы в изменении действующей сегодня системы распределения заказов на жилищно-коммунальное обслуживание, оказывают сопротивление (явное или скрытое) формированию конкурентной среды и механизма отбора лучших производителей для работы на рынке жилищно-коммунальных услуг.
Необходима ликвидация монополии муниципальных служб на обслуживание населения в отраслях ЖКХ, где не требуется резервных мощностей, а предприятия не связаны непрерывной технологической цепочкой. Создание конкурирующих предприятий и служб даст потребителю возможность выбора.
В зависимости от соотношения производителей и потребителей различается совершенная и несовершенная конкуренция (монополия, олигополия, дуополия, монопсония, квазимонополия). В этой связи следует выделить три группы подотраслей ЖКХ:
1. Рыночный сектор - жилищное хозяйство, ремонтно-эксплуатационное производство, банно-прачечное хозяйство, бытовое обслуживание.
2. Отрасли естественных монополий - водопроводно-канализационное хозяйство, газо-, электро-, водо-, теплоснабжение.
3. Преимущественно бюджетный сектор - дорожно-мостовое хозяйство, садово-парковое хозяйство, санитарная очистка, уличное освещение. В табл. 2.1. представлена классификация конкурентных структур ЖКХ в настоящее время и в перспективе по мере формирования рыночной среды, которое возможно на основе приватизации, акционирования муниципальных предприятий и привлечения частных фирм, производящих соответствующие услуги.
При развитии конкурентной среды в подотраслях ЖКХ сталкиваются интересы различных хозяйствующих субъектов, государства и потребителей. Их согласование возможно взгляд, только на базе обязательного конкурсного распределения государственных (муниципальных) заказов. На первом этапе, на мой взгляд, необходима реализация следующих мероприятий:
блица 2.1
Тип конкуренции, характерный для различных подотраслей ЖКХ
| Тип конкуренции | Существующее положение | В перспективе | ||||
1гр. | 2гр | Згр | 1гр. | 2гр. | Згр. | |
| 1. Совершенная | ||||||
| 2.Несовершенная | + | + | + | + | + | |
| 3. Нерыночный сектор | + | |||||
• обеспечение реального равноправия хозяйствующих субъектов независимо от их организационно-правового статуса и форм собственности;
• формирование муниципальных заказов на обслуживание и развитие объектов ЖКХ и их распределение на конкурсной основе;
• организация системы расчетов за произведенные и потребленные жилищно-коммунальные услуги на основе договоров с применением экономических санкций за невыполнение договорных обязательств;
В странах развитого рынка распределение заказов на строительство, реконструкцию, ремонт, техническое содержание и обслуживание общественных объектов преимущественно осуществляется на конкурсной основе -посредством организации и проведения конкурсных торгов (тендеров) . Это не позволяет чиновникам, зачастую не заинтересованным в экономии государственных (муниципальных) средств, размещать заказы на невыгодных для потребителей условиях. Объективный выбор подрядчиков (исполнителей услуг), исключает протекционизм по отношению к отдельным поставщикам услуг, и должен удовлетворять условиям.
Для формирования конкурентной среды в ЖКХ необходимо:
1. Формирование нормативно-правовой базы по организации и проведению конкурсных торгов (тендеров).
2. Реформирование устаревшей государственной (муниципальной) структуры управления ЖКХ с разделением функций "Заказчика" и "Подрядчика".
3. Обязательное финансовое обеспечение выигранных подрядов (тендеров) в соответствии с договорными обязательствами сторон.
Основные мероприятия по формированию конкурентной среды в сфере ремонта и содержания жилищного фонда. При этом "Служба заказчика" представляет собой муниципальную структуру, в компетенцию которой входит управление жилищным фондом и объектами ЖКХ. Муниципальный заказ исполняется самостоятельной государственной, муниципальной или частной подрядной организацией. Тендерный (конкурсный) отбор осуществляет "Служба заказчика", определяющая подрядные организации, которые смогут предоставить наиболее качественное обслуживание по наиболее низкой цене. Таким образом, подрядчики, которые не могут найти пути снижения себестоимости услуг при сохранении установленных стандартов их качества, постепенно вытесняются с рынка ЖКХ.
Нормативно-правовая база проведения конкурсных торгов в сфере ЖКХ не разработана, здесь делаются лишь первые шаги. Так, Департамент по содержанию жилищного фонда Санкт-Петербурга разработал "Временное положение о порядке конкурсного отбора ремонтно-эксплуатационных предприятий для содержания жилищного фонда в Калуге", как часть предложений по совершенствованию управления жилищным фондом в Петроградском и Приморском районах. Действующая нормативно-правовая база организации и проведения конкурсов весьма противоречива. Так, по ст. 3 ГК РФ министерство и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права в пределах предусмотренных ГК, другими законами и иными правовыми документами. При несоответствии Указов или Постановлений Правительства РФ Конституции РФ, ГК РФ или иному закону, применяется ГК РФ или соответствующий закон.
При разночтениях в нормативных документах необходимо придерживаться приведенной выше иерархии и принимать за основу содержание вышестоящего нормативно-законодательного акта или положения. При этом каждый пункт нормативного акта приходится анализировать на предмет отнесения его к императивной или диспозитивной норме. Императивные нормы предписаны уже существующей нормативно-правовой базой и изменению не подлежат. Анализ имеет целью эти нормы в обязательном порядке внести в разрабатываемый документ.
Диспозитивные нормы разрабатываются по усмотрению исполнительной власти и не должны сдерживать формирование конкурентной среды в системе ЖКХ и соответствовать принципам проведения конкурсов.
Как уже отмечалось, при заключении договора с победителем торгов, "Заказчик" принимает на себя обязательства регулярно финансировать выполненные "Подрядчиком" работы. Руководствуясь принципом диспозитивности и ст. 450-453 ГК РФ, стороны вправе изменить условия договора, предусмотрев в нем отсрочку оплаты заказа в случае временного отсутствия денежных средств у "Заказчика". При этом должник должен выплатить как основную сумму долга, так и штрафные санкции (неустойку) по договору. В этой ситуации ГК РФ в значительной мере защищает интересы подрядчиков.
Ввиду нестабильности доходной части местных бюджетов, при принятии решения о проведении конкурса "Заказчик" должен обладать финансовыми ресурсами в требуемом объеме и правом распоряжаться ими в необходимый период времени. Это должно быть подтверждено соответствующими финансовыми документами (кредитным договором, распоряжением органа исполнительной власти и т.п.). В противном случае, отсутствие средств для расчета с "Подрядчиком" приведет к удорожанию предоставляемых им услуг из-за выплаты штрафных санкций, компенсаций, судебных издержек.