Л.Е. Бандорин[33] отмечает то обстоятельство, что КС РФ иначе определил эквивалентность платы за негативное воздействие на окружающую среду. По общему правилу эквивалентность сбора проявляется в том, что размер сбора соответствует расходам государственного органа или органа местного самоуправления. Эквивалентность же платы за негативное воздействие на окружающую среду состоит в том, что размер платы определяется с учетом ущерба, нанесенного окружающей среде негативным воздействием хозяйственной деятельности.
Также следует учесть, что КС РФ использует неизвестный юридической науке и законодательству термин «фискальный сбор», что вызвало споры. Так А.В. Киц[34] указывает, что такой сбор обладает признаками налога, и ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать взносы и платежи, не установленные или установленные в ином порядке, чем это определено налоговым законодательством.
В свою очередь В. Лушников[35] указывает, что под «фискальным сбором» КС РФ имел в виду такой платеж, который хотя и взимается в бюджет, но не имеет налоговой природы в смысле статьи 57 Конституции РФ.
Однако следует признать, что данный термин, при том что в законодательстве он не употребляется, может быть понят неоднозначно. На это, в частности, указывает судья КС РФ Г.А. Гаджиев в своем особом мнении в связи с указанным Определением № 284-О.
Несмотря на то, что в настоящее время законодательно не определен приоритет судебных актов Верховного Суда РФ и Конституционного Суда РФ, после принятия определения КС РФ № 284-О правоприменительная практика пошла по пути признания Постановления Правительства РФ от 28.08.1992 № 632 действующим нормативным актом.
Однако рассмотренные судебные акты не способны решить вопрос по существу, поскольку до сих пор законодательно не установлены форма и правовая природа платы за негативное воздействие на окружающую среду.
В науке экологического права многие специалисты поддерживают точку зрения о неналоговом характере платы за негативное воздействие на окружающую среду.
Например, М.М. Бринчук[36] отмечает, что подход к плате за негативное воздействие на окружающую среду как к налогу снижает его потенциал в достижении целей охраны окружающей среды.
В поддержку неналогового характера указанной платы выступает и Т.В. Петрова, которая приводит следующие аргументы:
· компенсационный характер платы за загрязнение окружающей среды, ее соотнесение (хотя и неполное) с размерами вреда, причиняемого окружающей среде выбросами, сбросами загрязняющих веществ, размещением отходов, иными видами вредного воздействия. Данная функция платы обеспечивается путем установления целевого характера ее использования на осуществление мероприятий природоохранного характера;
· возмездный характер отношений, связанных со взиманием данной платы, что отличает ее от налоговых, индивидуально безвозмездных отношений. Субъект платит за природопользование, выражающееся в предоставлении возможности привнесения в окружающую среду (размещение в ней) определенного количества вредных веществ. Плату за загрязнение в пределах установленных нормативов воздействия на окружающую среду поэтому относят на себестоимость как один из видов производственных издержек. Данному пониманию платы соответствует экономический подход к ее содержанию как форме компенсации вреда, возникающего в результате природопользования;
· понимание платы за загрязнение как элемента экологических, а не налоговых отношений. Отметим, что она представляет собой оригинальную правовую форму, сложившуюся (хотя и не окончательно) в рамках экологического законодательства, аналогов которой нет ни в налоговом, ни в гражданском, ни в ином законодательстве. Поэтому ее дальнейшее развитие должно происходить также в общем контексте развития экологического, а не налогового законодательства, цели которого в этом смысле могут быть принципиально иными[37].
Не только в науке экологического права, но и в экономической науке достаточно обосновано различие между налогами и платежами. Хотя внешне по воздействию на предприятие налоги и платежи эквивалентны, необходимо все же провести грань между этими инструментами, указывают А.А. Голуб и Е.Б. Струкова[38]. Когда мы говорим «налог», то подразумеваем, что он направляется в бюджет. Когда речь идет о платеже, то сразу подразумевается, что плательщик оплачивает что-то. В данном случае платеж за негативное воздействие на окружающую среду - это плата за право пользования ассимиляционным потенциалом окружающей природной среды. Пользователь этого ресурса платит за него так же, как он платит за приобретаемое сырье, электроэнергию и т.д.
Определение Конституционного Суда РФ от 10.12.2002 № 284-О, устанавливающее неналоговый характер платы за негативное воздействие на окружающую среду, обосновало законность ее взимания в условиях отсутствия соответствующего федерального закона. Однако не все ученые согласны с такой позицией суда, относя плату за негативное воздействие на окружающую среду к налоговым платежом. В частности А.А. Костин[39], считает указанное определение КС РФ примером довольно широко распространенного в отечественной правоприменительной практике явления - принятия решений судами и другими правоприменительными органами не на основании закона, а исходя из интересов государства, вне зависимости, являются ли соответствующие претензии государства законными и обоснованными.
А.А. Костин не согласен с подходом Конституционного Суда в отношении правовой природы платы за негативное воздействие на окружающую среду, приводя в качестве аргумента следующие отличия правовой природы налога и сбора. В соответствии со статьей 8 НК РФ налог - это индивидуальный безвозмездный платеж в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований, а сбор - это взнос, уплата которого плательщиком является одним из условий совершения в отношении него государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий).
Следовательно, основным отличительным признаком сбора является его индивидуальная возмездность, чего нельзя сказать о плате за загрязнение окружающей среды. Плательщик не получает ничего взамен за уплаченные им в бюджет суммы. В частности, государство не гарантирует ему благоприятную окружающую среду в зависимости от уплаты либо неуплаты данного платежа. Обязанность по обеспечению благоприятной окружающей среды является для государства конституционной и не может быть обусловлена выполнением плательщиками каких-либо встречных обязательств.
В то же время, любой налог возмезден и предназначен для покрытия определенных расходов государства. И в отличие от сбора сущность налога состоит в его «общей» возмездности, в невозможности налогоплательщика требовать получения последним от государства определенного набора социальных благ в обмен на уплату налога и в зависимости от суммы налога, перечисленной в бюджет.
Кроме того, в отличие от сбора, государство не совершает никаких юридически значимых действий в отношении плательщика в обмен на перечисление определенной суммы платы за загрязнение окружающей среды. С учетом вышеизложенного, А.А. Костин утверждает, что плата за загрязнение окружающей среды незаконно установлена и не должна взиматься на всей территории Российской Федерации.
Следует отметить, что кроме сторонников налоговой и неналоговой природы платы за негативное воздействие на окружающую среду, есть и авторы, которые придерживаются мнения, что критерий правовой природы той или иной платы не следует принимать за основу для определения различных видов платы за негативное воздействие на окружающую среду, т.к. отнесение платежа к налогу или сбору не разрешает вопрос о наличии нескольких, отличающихся друг от друга, его разновидностей[40]. Считаем, что такой подход не совсем оправдан, когда в условиях полного отсутствия четкой позиции законодателя по данному вопросу встает вопрос о правомерности взимания таких платежей.
Судебные споры способствовали тому, что начале 2000-х гг. законодатель обозначил курс на совершенствование нормативной основы для взимания платы за негативное воздействие, о чем свидетельствует законопроектная работа на федеральном уровне, в частности разработка проекта Закона о плате за негативное воздействие на окружающую среду[41]. Однако эта попытка реформирования природоохранного законодательства не закончился какими-либо кардинальными изменениями.
Результатом последней работы Министерства природных ресурсов и экологии РФ по данному вопросу стало принятие Федерального закона от 30.12.2008 № 309-ФЗ[42], внесшим, в том числе, изменения в статью 16 Закона об охране окружающей среды, в соответствии с которыми формы платы за негативное воздействие на окружающую среду определяются федеральными законами, а порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду устанавливается Правительством Российской Федерации. Однако по сей день такие федеральные законы не приняты.