На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что действующим законодательством не определен механизм взимания платы ни за сброс загрязняющих веществ на водосборные площади, хотя платность этого вида негативного воздействия установлена статьей 16 Закона об охране окружающей сред; ни за сброс загрязняющих веществ на рельеф местности, упоминание о платности которого содержится лишь в Методических указаниях по расчету платы за неорганизованный сброс загрязняющих веществ в водные объекты, носящих рекомендательный характер, но не закрепленное законодательно.
Таким образом, отсутствие необходимого правового обеспечения не позволяет отнести плату за сброс загрязняющих веществ на рельеф местности к законно установленным платежам. В результате фактически оказываемое негативное воздействие на окружающую среду не компенсируется взиманием соответствующих платежей.
На наш взгляд необходимо внесение следующих изменений в действующее законодательство.
Во-первых, в статье 16 Закона об охране окружающей среды необходимо установить как вид негативного воздействия сброс загрязняющих веществ на рельеф местности, а не сброс загрязняющих веществ на водосборные площади, поскольку рельеф местности – более широкое понятие и не эквивалентно водосборной площади.
Во-вторых, в Приложении № 1 к Постановлению Правительства от 12.06.2003 № 344 Раздел «Нормативы платы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты» дополнить словами « и на рельеф местности». Таким образом, будут установлены основания и механизм взимания платы за сброс загрязняющих веществ на рельеф местности.
В-третьих, необходима легитимная методика определения объемов негативного воздействия при сбросе загрязняющих веществ на рельеф местности.
Особенно остро в последнее время встал вопрос об определении лица, обязанного вносить плату за размещение отходов производства и потребления. Как уже отмечалось, регулирование отношений по взиманию платы за негативное воздействие на окружающую среду отличается неполнотой и бессистемностью, что порождает множество судебных споров. Проблема определения субъектов платы за размещение отходов производства и потребления вызвана различиями в понимании лица, осуществляющего размещение отходов в смысле, придаваемом этой деятельности нормами Закона об отходах и судебной практикой.
Действующая система нормативно-правового регулирования платы за негативное воздействие на окружающую среду не устанавливает четкий перечень субъектов платы. Анализ судебной практики также не дает однозначного ответа в вопросе о том, кого следует считать лицом, осуществляющим негативное воздействие на окружающую среду. Ниже рассмотрим правовую позицию по этой проблеме, сформулированную Высшим арбитражным судом Российской Федерации (далее - ВАС РФ) в постановлениях от 09.12.2008 № 8672/08[49] и от 17.03.2009 № 14561/08[50].
В постановлении Президиум ВАС РФ 09.12.2008 № 8672/08 оправданно разграничивает два типа отношений, которые могут возникнуть в процессе размещения отходов.
Первые возникают между государством и природопользователем, деятельность которого непосредственно создает отходы. Они носят публично-правовой характер и основаны на обязанности природопользователя компенсировать наносимый им вред окружающей среде, в частности, путем внесения в бюджет платы за негативное воздействие.
Вторая группа отношений складывается между природопользователем и лицом, занимающимся утилизацией и размещением отходов. Эти отношения имеют частноправовой характер и влекут обязанность природопользователя осуществить оплату услуги по размещению отходов, возникшую в силу договорных обязательств.
При этом компенсационный характер платы как формы возмещения экономического ущерба от негативного воздействия реализуется не через предмет договорных отношений, а в рамках публично-правовых обязательств по внесению определенных денежных сумм в бюджет. Иначе говоря, возмещение ущерба окружающей среде производится посредством проводимых государством мероприятий по ее восстановлению, расходы на которые распределяются через бюджет.
Плата, предусмотренная договорами на оказание услуг по размещению отходов, носит гражданско-правовой характер и компенсирует исключительно расходы организаций, осуществлявших соответствующие услуги.
Разграничение этих отношений позволяет ясно представить себе позицию Президиума ВАС РФ. Суд исходил из того, что возникновение отношений второго типа не влечет изменений для отношений первого, так как не затрагивает их содержание. Природопользователь не может передать свою публично-правовую обязанность третьей стороне. Не вызывает перехода данной обязанности и передача объекта, являющегося результатом деятельности природопользователя и потенциально опасного для окружающей среды.
Из рассмотренного выше постановления однозначно следует, что заключение природопользователем (производителем отходов) со специализированной организацией договора на вывоз и размещение отходов на свалках или полигонах твердых бытовых отходов не может служить основанием для освобождения производителя отходов от обязанности вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду. Обосновывая эту позицию, Президиум ВАС РФ обращает внимание на связь вредного воздействия от размещения отходов с конкретным природопользователем.
Таким образом, постановлением Президиума ВАС РФ были конкретизированы плательщики платы за негативное воздействие на окружающую среду: это природопользователи, в отношении которых установлены нормативы образования отходов и лимиты на их размещение, а также выдано разрешение на их размещение. Указанные параметры могут быть установлены только в отношении непосредственных производителей и собственников отходов. Наличие соответствующей лицензии и фактическое осуществление деятельности по размещению отходов не являются достаточным основанием для возникновения обязанности по внесению платы за негативное воздействие, т. е. автоматического перехода бремени ее уплаты от производителя — собственника отходов.
В постановлении от 17.03.2009 № 14561/08 Президиум ВАС РФ, рассматривая вопрос об основании возникновения обязанности внесения платы за негативное воздействие, сформулировал следующую правовую позицию. Суд пришел к выводу, что на субъектов, производящих только бытовые и канцелярские отходы в связи с использованием оргтехники и оформлением документации, не должно возлагаться бремя платы за негативное воздействие на окружающую среду.
В данном случае Президиум ВАС РФ учитывал формальное соответствие результата деятельности организации определенному виду негативного воздействия, а не связь размещения отходов с их конкретным собственником.
Таким образом, суд конкретизирует понятие «размещение отходов» по сравнению с легальной дефиницией, приведенной в статье 1 Закона об отходах, где под размещением отходов понимается только их хранение (содержание отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования) и захоронение (изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую природную среду).
Суд строит свою позицию на том, что статья 12 Закона об отходах устанавливает особые требования к объектам размещения отходов: их создание допускается на основании разрешений, выданных специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти; определение места строительства таких объектов осуществляется на основе специальных исследований и при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы; объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов.
Суд приходит к выводу, что деятельность по размещению отходов носит специализированный характер и осуществляется в специально оборудованных местах. Поскольку подобный процесс в деятельности лица судом выявлен не был, суд посчитал, что не возник объект платежа за негативное воздействие на окружающую среду.
Как отмечает А.А. Ялбулганов[51], указанная правовая позиция представляется спорной. Необходимо отметить, что использование категории «размещение отходов производства и потребления» в статье 16 Закона об охране окружающей среды имеет несколько иное значение по сравнению с аналогичным термином в Законе об отходах: в первом случае она характеризует объект платы за негативное воздействие на окружающую среду, возникновение которого влечет соответствующую обязанность. С учетом этого, для оценки возможности взимания платы за негативное воздействие, вызванное размещением отходов, нужно исходить из сущности вредного воздействия. А именно оценить его степень, характер и выявить связи с конкретным природопользователем. На практике данные отходы могут достигать огромных размеров и объемов (тонны бумаги и картона, оргтехники и т. д.), в связи с чем освобождение организаций и иных лиц от внесения экологических платежей приводит к тому, что бремя по вывозу и захоронению такого рода отходов перекладываются на местные и региональные бюджеты без какой-либо компенсации со стороны «загрязнителей».
Кроме того, в соответствии со статьей 16 Закона об охране окружающей среды платным является негативное воздействие на окружающую среду, а не хозяйственная деятельность, связанная с данным воздействием. Негативное воздействие на окружающую среду является воздействием (последствием) хозяйственной и иной деятельности (статья 1 Закона), что требует проводить четкую грань между деятельностью, негативно воздействующей на окружающую среду и деятельностью, связанной с негативным воздействием, не являющейся его причиной.